민관합동 도시개발 허와 실…원주민 빼고는 모두 이익 극대화

토지 수용할 땐 관이 개입해 싸게 매입…

분양가 책정할 때는 민간 개발 프레임

경기도 성남시 판교 대장동 신도시 일대 모습. [사진=유대길 기자]

대장동 특혜 의혹을 시작으로 일파만파 커지고 있는 민관합동 도시개발사업은 원주민을 제외한 모든 집단이 이익을 얻는 구조다. 개발공사가 대주주인 SPC는 강제수용이 가능해 헐값에 땅을 사들였고, 개발 이후 분양가까지 자유롭게 정할 수 있는 방식을 활용했다.

이 과정에서 생긴 막대한 차익은 개발공사와 시행사, 건설사가 차지했다. 특히 수도권 도시개발사업이 대장동과 유사한 방식으로 추진되면서 사각지대에서 벌이는 '그들만의 돈 잔치'라는 지적이 이어지고 있다.

남욱 변호사와 정영학 회계사 등 대장동 개발사업의 핵심 인물의 이름은 다른 프로젝트금융투자회사(PFV) 사업에도 오르내리고 있다. 이들은 화천대유 관계사인 천화동인 4호와 5호를 각각 소유하며 최근 5년간 1007억원과 644억원씩의 배당 수익을 챙겼다.
 

민관합동개발, 토지수용 방식으로…수익성 높여

국토교통부가 최근 국민의힘 김은혜 의원에 제출한 자료에 따르면 지금까지 민관합동 도시개발사업이 추진된 곳은 성남판교 대장지구를 포함해 △외왕 백운지식밸리 △김포 풍무 역세권구역 △하남 지역현안 1구역 등 총 10곳이다. 10곳 모두 토지수용 방식으로 사업이 추진됐다.

대부분 구역의 민관 공동출자 법인은 지방공사 등 공공의 지분이 절반을 넘겼다. 일부 사업은 민간 지분이 더 많았는데 규제 완화로 예외적으로 민간 지분이 더 많아도 토지수용을 할 수 있었던 것으로 파악됐다.

환지 방식은 원주민에게 다른 땅을 주는 방식이기 때문에 토지수용의 수익성이 더 좋다.

여기에 대부분 민관합동 도시개발사업에선 공동출자 법인의 지분만큼 수익을 가져가는 방식으로 돼 있어 이익을 극대화할 수 있었다.

의왕 백운지식밸리 사업의 경우 의왕도시공사 등 공공이 50%+1주를, 나머지는 민간이 보유하고 있다. 김포 풍무역세권 사업은 공공이 50.1%, 민간이 49.9%의 지분을 갖고 있다.

사업이 끝나면 공공과 민간은 공동출자 법인의 지분만큼 이익을 배당받아 나누게 된다.
 

8일 경기도 성남시 판교 대장동 신도시 일대 모습 [사진=유대길 기자] 

원주민, 시세 반값에 땅 수용…이주택지 대금은 비싸게

무늬만 공공인 특혜 개발로 지자체와 시행사가 배불리는 사이 원주민들은 시세의 50% 혹은 그 이하의 가격으로 땅이 수용됐다. 여기에 비싼 이주택지 대금까지 지불해 이중고에 시달렸다.

대장지구 원주민들은 자신들의 생활터전을 3.3㎡당 300만원 수준에 수용당하고 아무것도 지어지지 않은 빈 토지를 1300만~1700만원에 계약해야 했다. 이는 1~2년 전 공급한 인근 성남 고등지구(700만~800만원)의 두 배에 달하는 금액이다.

도시개발사업의 특혜 의혹이 터지면서 피해를 보는 이들도 원주민이었다.

성남대장 도시개발사업 이주자택지 공급계약을 마친 주민들은 해당 토지에 대한 지적공부 작업이 마무리되지 않아 소유권이전등기가 이뤄지지 않고 있다. 소유권 미등기로 인해 주택 건축을 위한 원주민들의 추가 대출도 막힌 상황이다.

도시개발사업의 경우, 지적공부가 확정·시행돼야 사업지구 내 환지 등에 따른 소유권 등기절차를 추진할 수 있다. 그러나 대장동 주민들은 잔금까지 치르고 토지 소유를 했어도 지적 확정 지연으로 건축(단독주택)을 위한 후속 절차를 밟지 못하고 있는 것이다.

주민들에 따르면 실질적 업무를 담당한 화천대유에서는 그동안 10월 말까지 이전 등기가 완료될 것으로 설명해 왔다. 그러나 대장동 특혜 의혹이 터지면서 담당자가 줄퇴사하는 등 소유권이전 등기 절차를 신속하게 추진할 수 있는 상황이 아니다.

대장동을 지역구로 둔 김은혜 국민의힘 의원은 "수천억원대의 특혜를 입고 홀연히 사라진 화천대유·천화동인 관계자들과는 달리 재정착을 꿈꾼 원주민들은 정작 건축 시행도 들어가지 못하고 속앓이 중"이라며 "초유의 국민 사기극이 우려되는 만큼 정부와 지자체는 원주민 소유권 이전 등을 위해 필수적인 지적측량 단계부터 재점검하고 등기절차 추진 등 신속히 구제대책을 마련해야 한다"고 말했다.
 

현덕지구 사업구역 [사진=경기도 제공] 

13년째 사업 지지부진…현덕지구 원주민 '노심초사'

'제2의 대장동 사업'으로 불리는 평택 현덕지구도 상황은 비슷하다.

13년째 지지부진한 사업을 이어가다 최근 민관개발로 전환돼 탄력을 받는가 싶더니 연내 보상 개시가 사실상 어려워지면서 원주민들의 속만 타고 있다.

원주민들은 이번 사건으로 또다시 사업이 미뤄질까 노심초사하고 있다. 경기도는 지난 2020년 8월 기획부동산 투기 차단을 목적으로 현덕지구를 토지거래허가구역으로 지정해 거래도 어려운 상황이다.

현덕지구에서 공인중개업소를 운영하는 A씨는 "이 땅은 13년 전부터 묶여있는 상황"이라며 "수십년이 넘은 집을 13년간 제대로 고칠 수도 없었고, 보상 없이 어딘가로 떠나기도 힘든 상황이라 주민들이 불만이 많다"고 전했다.
 

수도권 곳곳이 '유사 대장동'…개발업자 먹잇감된 PFV

PFV 사업은 '민관 공동 참여'라는 허울을 쓰고 있지만, 사실상 민간 개발업자들의 노름판으로 전락했다는 게 중론이다.

지방자치단체들의 재정 부족이 심화되면서 산하 개발공사를 통해 PFV를 설립하고 이를 통해 개발이익을 환수하는 방식은 자본금 확충 부담은 줄이고 공사비는 낮출 수 있어 사실상 특정인들의 수익을 위한 구조다.

PFV 방식의 핵심은 지방공사들이 자본금 총액의 5~20%만 출자하고도 총수익 대비 40~50%의 수익을 확보할 수 있다는 데 있다. 공사들이 토지를 확보하고 있어 유리한 조건을 제시하는 민간사업자를 PFV 출자 파트너로 선택할 수 있어 이런 방식이 가능했다.
 

현덕지구 전경 [사진=경기경제자유구역청 제공]

평택 현덕지구, 대장동 사업모델과 '판박이'

추정 사업비 1조2900억원 규모인 평택 현덕지구 사업은 평택시 현덕면 장수리권관리, 포승읍 신영리 일원 231만6000㎡에 유통·상업·주거 등 복합개발을 하는 사업이다.

지분율은 대략 경기주택도시공사 30%+1주, 평택도시공사 20%, 대구은행 컨소시엄 50%-1주이고, PFV를 설립해 추진한다는 점에서 대장동 사업과 매우 닮은 구조다.

아직 주주협약 체결을 하지 않아서 정확한 지분관계가 확정되지 않았다. 연내 주주협약 체결이 목표며 현재 협상이 막바지에 접어든 것으로 전해졌다.

당초 이 사업은 2014년 1월 민간 사업시행자가 지정돼 민간 개발로 추진돼 왔다. 중국 부동산, 건축 자재 회사인 역근그룹 등 중국 자본 70%와 한국 자본 30%로 구성된 특수목적법인(SPC) 중국성개발이 중국인 관광객의 주요 입국 관문인 평택항 인근에 여의도 약 80% 면적의 '중국인 관광객 타운'을 만들어 2022년까지 1만 객실 규모의 호텔과 쇼핑 시설, 한류 공연장 등을 조성해 연간 2000만명의 유커를 유치한다는 계획이었다.

그러나 경기도는 이재명 경기도지사가 취임한 직후인 2018년 8월 사업시행자 지정을 취소하고 개발방식을 민관합동으로 바꿨다. 민관합동 개발안은 2020년 12월 도의회를 통과했다.

이후 현덕지구 사업은 지난해 12월 민간사업자 공모 평가위원회를 통해 대구은행컨소시엄을 우선협상대상자로 선정했다. 국민의힘은 현덕지구 사업을 따낸 컨소시엄 참여 업체 중 이재명 경기지사 팬클럽 발기인으로 참여한 이가 운영하는 업체가 있다고 주장하고 있다.

이 지사 취임 후 사업을 맡게 된 대구은행컨소시엄에는 대구은행, 오츠메쎄, 랜드영, 리얼티플러스 등 7개 법인이 참여했는데 오츠메쎄 대표이사 안모씨가 이 지사 팬클럽인 'OK이재명' 대표 발기인에 이름을 올린 것으로 나타났다.
 

미국에 체류 중이던 대장동 개발 의혹 사건의 핵심 인물로 꼽히는 남욱 변호사가 18일 오전 인천국제공항을 통해 귀국, 검찰 수사관에게 체포돼 공항을 나가고 있다. [사진=유대길 기자]

 

그들만의 노름판…대장동 연루자가 의왕·안양서 또 등장

대장동 사건 '키맨'들의 이름은 곳곳에서 등장한다.

정영학 회계사는 2013년 6월 의왕 장안지구 개발사업 추진 당시 민간사업자 선정을 위한 사업계획서 심사위원에 선정된 것으로 드러났다. 의왕 사업 역시 대장동과 마찬가지로 특수목적법인과 자산관리회사를 두고 민관이 합동개발하는 방식이었다.

최근 전체 사업비가 1조1100억원에 달하는 안양 박달스마트밸리 조성 사업은 남욱 변호사 이름이 거론되면서 주목을 받기도 했다. 남 변호사가 대표로 있는 엔에스제이홀딩스가 안양 박달스마트밸리 사업 참여를 추진한 것으로, 엔에스제이홀딩스는 대장동 개발사업에 참여해 거액의 배당금을 받은 천화동인 4호에서 이름만 바꾼 업체다.

안양시가 주관하고, 안양도시공사가 시행을 대행하는 박달스마트밸리 조성 사업은 만안구 박달동 일원 328만㎡에 첨단 산업, 주거, 문화 시설 등이 들어서는 스마트복합단지 조성 사업으로, 전체 사업비만 1조1100억원에 달할 것으로 추정된다.

재공고에서는 96개사가 참여 의사를 밝혔으나, 엠에스제이홀딩스는 참여의향서를 제출하지 않은 것으로 확인됐다. 일각에서는 안양도시공사가 대장동 의혹이 불거지자 이를 의식해 공모절차를 취소한 것 아니냐는 주장도 나왔으나, 안양도시공사는 "공모 기준을 보완해 우수한 업체를 선정하기 위한 조치"라며 의혹에 선을 그었다.
 

성남 백현·오산 운암뜰도 특혜 의혹…"시는 껍데기만"

성남 백현지구는 호텔사업과 관련해 특혜 의혹을 받고 있다. 의혹과 관련해 거론되는 인물은 안태준 전 성남산업진흥원 이사다. 안 전 이사는 이 후보가 2013년 임명했으며 민주당 문학진 전 의원의 보좌관 출신으로 현재 경기주택공사 부사장으로 활동하고 있다.

유승민 전 의원은 최근 페이스북을 통해 "안 전 이사가 성남산업진흥원에 임명된 이후 성남시는 백현지구 시유지에 호텔 개발에 대한 연구용역 및 호텔사업 시행을 피엠지플랜과 베지츠종합개발에 수의계약으로 맡겼다"며 "두 회사는 이름만 다를 뿐 등기 이사 대부분이 동일 인물이고 소재지 주소도 같다"고 했다.

이어 "문제는 성남시가 이 기업들과 수의계약을 체결할 당시 안 전 이사가 베지츠종합개발의 협력사인 유엠피의 사내이사를 맡고 있었다는 사실"이라며 "하필 성남시의 산하기관 등기이사로 재직한 시기와 시청에서 주도하는 호텔 건설 협력사의 등기이사 시기가 맞물리는 것은 단순한 우연이 아니다"라고 했다.

오산시에서는 오산시가 추진하는 운암뜰 사업을 원점에서 재검토해 '제2, 제3의 대장동'을 막아야 한다는 주장이 나왔다.

운암뜰 사업은 오산시청 동측 일원에 면적 약 60만㎡ 규모로 주거, 상업, 문화, 첨단산업 등의 각종 시설이 융복합된 단지를 도시 개발하는 프로젝트로, 이 사업 역시 판교대장 개발사업처럼 특수목적법인(SPC)을 설립해 추진된다.

국민의힘 소속의 이권재 오산시당협위원장은 최근 기자회견을 열고 "운암뜰 사업은 성남 대장동과 같은 방식으로 추진된다"며 "현재 사업 관련 공공지분은 50.1%로 이중 수원·평택도시공사와 한국농어촌공사가 31%의 지분을 가져 시는 껍데기만 갖는 셈"이라고 주장했다.

그는 해당 사업에 특정 세력이 개입했을 가능성을 제기하며 "당초 사업부지에 포함돼 있다가 제외된 토지 중에 대장동 사건의 주범 중 한 명으로 지목된 A변호사의 장인이자 B국회의원의 비서 부친 소유 토지가 있다는 정황이 있다. 관련 모든 행정을 투명하고 공개적으로 추진하라"고 촉구했다.
 

경기도 성남시 분당구 판교대장 도시개발사업구역 모습. [사진=연합뉴스] 

민이냐 관이냐…다시 고개드는 토지공개념

특정인들만 특혜를 받는 민관합동 도시개발사업이 속속 드러나면서 토지공개념이 다시 고개를 들고 있다. 민간개발사업자의 배만 불리는 민관합동 개발은 중단하고 공영개발로 추진해야 한다는 것이다.

여당에서는 개발이익환수제 강화에 목소리를 내고 있다. 민간이 가져가는 과도한 개발이익에 강력한 제한을 둬야 한다는 주장이다.

개발이익환수제란 택지 개발 등 토지 개발을 통해 지가 상승으로 발생한 이익 중 일정액을 정부가 환수하는 것을 골자로 한다. 토지 개발이익에 따른 불로소득을 공익을 위해 사용하는 제도다.

다만, 일각에서는 "대장동 사태는 민이나 관이나 한통속이었기 때문"이라고 지적한다. 아직 의혹에 대한 정확한 결론이 나온 것은 아니나, 대장동이 민간개발업자의 먹잇감으로 전락한 데는 의도적이었든 의도적이지 않았든 관 또한 그 책임에서 벗어나기는 힘들다는 것이다.
 

개발이익환수제 강화되나…과도한 변화는 부작용

국감에서도 개발이익환수제가 주요 이슈가 되고 있다. 이달 초 열린 국회 국토교통위원회의 국토교통부 국정감사에서는 여당 의원들을 중심으로 "개발이익환수제를 강화해야 한다"는 질의가 빗발치자, 노형욱 국토교통부 장관은 "개발이익환수제도 전반에 대해 검토해보겠다"고 답했다.

개발이익환수제가 주목을 받은 것은 대장동 사업이 개발부담금을 한시적으로 감면을 받는 특례적용 대상에 포함된 사실이 알려지면서다. 대장동 사업이 감면 특례 대상이 아니었다면 민간사업자 몫에서 최소 958억4000만원의 개발부담금을 추가로 환수할 수 있었을 것으로 추정된다.

과거 노태우 정부가 부동산 투기 문제를 해결하고자 만든 토지공개념 3개 법 중 하나인 '개발이익 환수에 관한 법률'을 통해 도입된 개발이익환수제는 부동산 경기가 바뀔 때마다 변화를 겪었다.

부동산 경기 침체기에는 한시적으로 감면되거나 개발부담금 비율이 대폭 삭감됐다가, 경기 상승기에 다시 강화되는 등의 모습을 반복했다. 실제 부동산 투기가 타오르던 노무현 정부 시절에는 전국을 대상으로 개발부담금 부담률 25%를 재부과했고 부동산 시장이 침체기에 들어선 이명박 정부와 박근혜 정부 때는 한시적으로 감면했다.

전문가들은 개발이익환수제의 필요성에는 공감하면서도 과도한 변화는 부작용을 야기할 수 있다고 우려했다.

권대중 명지대 부동산학과 교수는 "개발이익 환수는 필요하지만 지나치면 민간개발 사업이 위축될 수 있다"며 "민간사업자가 개발에 따른 교통문제나 환경문제 등을 해결하도록 하는 식의 접근이 필요하다"고 말했다.

박종문 헌법재판소 사무처장은 최근 개발이익환수제 강화에 부정적 의견을 피력했다. 박 사무처장은 지난 12일 국회 법제사법위원회 헌법재판소 국정감사에서 국민의힘 조수진 의원이 "(대장동 사업은) 민간업체에 돈벼락을 준 게 논란인데 앞으로 개발이익 100%를 환수하겠다고 얘기한다. 이런 경우 참여할 기업이 있겠는가"라고 묻자 "말씀대로 개발이익을 100% 환수하면 누가 사업을 하겠는가"라고 답했다.
 

제도 아무리 개선해도…"개발, 사람이 하는 일"

전문가 다수는 "공영개발을 통해 발생한 이익이 사회로 환원될 수 있도록 촘촘한 제도 개선이 필요하다"고 강조했다.

익명을 요구한 부동산 전문가는 "대장동 사태가 일어날 수 있던 배경에는 결국 내외부가 한통속이었다는 데 있다"며 "제도가 아무리 정교하게 구축되더라도 개발사업은 결국 사람이 하는 일이기 때문에 제2의 대장동을 원천 차단할 완전한 해법은 없다"고 말했다.

서진형 대한부동산학회장(경인여대 교수)은 "대장동은 사업구조가 일반적이지 않은 독특한 구조"라며 "대표적으로 민간에게 개발이익 대다수가 돌아간 점은 국민적 정서에 맞지 않는다"고 말했다. 이어 "택지개발은 민간개발보다는 공영개발을 중심으로 추진해야 한다"며 "개발이익이 국민에게 돌아갈 수 있도록 사업구조를 짜야 한다"고 조언했다.

아울러 개발이익은 사회기반을 갖추는 데 활용해야 한다고 강조했다. 그는 "개발이익은 도시 시민들에 현금으로 배분하는 형태가 아닌 해당 도시의 사회기반시설을 갖추는 데 사용해야 한다"며 "주민복지시설 등을 짓도록 하는 등의 안이 좋을 것"이라고 강조했다.