[공공SW 지형 바뀐다] ①대·중소 역학관계 변화…'몸통 흔드는 꼬리' 나오나

SW진흥법 하위법령 개정시 공동수급·하도급 '대기업 참여' 가닥

"참여 허용 비중 10%·20% 적다" vs. "중소사업자가 휘둘릴 우려"

과기정통부 "레퍼런스 부족 해소 취지…시장 모니터링 강화키로"

정부가 연말께 시행되는 '소프트웨어(SW) 진흥법'에 맞춰 공공SW 시장의 규율을 가다듬고 있다. 지난 7~8월 주요 이해관계자들의 의견을 모아 구체화한 공공SW 사업 대기업 참여 제한 제도 개선안을 지난달말 공개하며 공청회를 열고 산업계 의견 수렴에 나섰다.

과학기술정보통신부가 지난달말 공청회에서 공개한 제도 개선안 가운데, 새로 도입되는 '공공SW 사업 대기업 참여 부분인정제'와 '긴급 신청시 참여허용' 방안을 놓고 업계의 관측이 상충하고 있다. 한 쪽에선 대기업에게 유리한 제도라는 우려가 나온 반면, 다른 한 쪽에선 대기업에 실익이 없어 활성화되기 어렵다는 전망이 나온 것이다.
 

[사진=게티이미지뱅크]

대기업 참여 부분인정제는 중소·중견기업이 주사업자를 맡은 공공SW 사업에, 원칙적으로 공공SW 사업에 참여를 할 수 없는 대기업(상호출자제한기업집단)이 20% 지분 이내에서 공동수급자로 참여할 수 있도록 허용하는 방식이다.

긴급 신청시 대기업 참여 허용이란, 역시 중소·중견기업이 주사업자를 맡은 공공SW 사업에서 서비스장애, 전산시스템 긴급증설 등 긴급 조치가 필요한 상황이 발생했을 경우 대기업이 10% 지분 이내에서 하도급업체로 참여할 수 있도록 허용하는 방식이다. 지금은 이게 허용되지 않아 발주처가 대기업에 긴급 조치를 기대할 수 없고, 조치를 받더라도 이는 '무상 지원' 형태로 이뤄지게 된다. 올해 상반기 온라인 개학 기간에 발생했던 'EBS 온라인클래스' 운영장애 대응 상황이 그랬다.
 

대기업 공공SW 사업 참여, 주 사업자 아니어도 가능해진다

과기정통부는 현행 대기업 참여 제한 제도 아래에선 대기업이 공공SW 사업에 예외적으로 참여시 50% 이상의 최대 지분을 차지하는 '주 사업자'로 참여하는 방식으로 획일화돼 있다고 판단했다. 그간 '참여 제한 예외인정 심의위원회'가 대기업 참여 필요 비중이 낮으면 아예 참여를 불허했기 때문이다. 제도 개선안은 적은 비중이더라도 대기업의 역할이 필요하다고 인정되는 공공SW 사업에 참여를 허용하되, 그 참여 허용 결정권을 주 사업자인 중소·중견기업에 준다는 게 핵심이다.

과기정통부는 이 방식을 통해 공공SW 사업에서 "중소·중견기업이 공동수급자·긴급참여자가 되고자 하는 대기업을 주도적으로 선택하도록 함으로써 대기업과 대등하게 협력하도록 하고, 다양한 규모의 사업자들이 사업 참여 비중은 적더라도 모두 해외에서 인정받을 수 있는 국내 레퍼런스를 확보함으로써 상생할 수 있게 될 것"이라고 기대했다.

참여제한 당사자인 대기업은 예외가 인정되는 공공SW 사업에서 대부분 50% 이상 비중을 맡는 '주사업자'로 참여해 왔는데, 일반 사업의 경우 20% 긴급 사업에 대해 10% 이내의 참여가 허용될 경우 너무 비중이 적다고 불만을 가질 수 있다.

이같은 시각에 대해 정부 측은 "주사업자를 맡았던 기존 방식에서도 사업비 일부는 하도급 업체에 돌아갔던 만큼 실제 참여 비중이 크게 떨어진다고 볼 수는 없다"면서 "대기업이 공식적으로 호소했던 애로사항은 해외진출 등에 활용할 레퍼런스 부족 문제였고 이 제도는 그런 점에서 대기업의 공공SW 참여 기회를 크게 늘려 줄 기회"라고 설명했다.

조영훈 한국SW산업협회 산업지원실장은 "대기업의 부분적 참여 허용은 결과가 기대되는 혁신적인 아이디어지만 그에 앞서 (실무적) 연구·대비가 좀 필요하다"며 "중소기업이 대기업에 하도급을 줄 경우 참여비중이 10%, 20%인 대기업에 '공동책임'을 지울 것인지, 또 대기업이 하도급법 보호를 받을 수 있게 되는지, 주사업자의 경영악화에 따른 파산 사례가 나올 수 있는데 그에 따른 대금지급보증 등 보험을 들게 해야할지 등이 고려할만한 부분"이라고 언급했다.
 

부분 참여 대기업이 주 사업자 중견·중소기업 좌지우지?

또 정부는 주 사업자인 중소·중견기업이 대기업과 대등하게 협력할 수 있도록 이 제도를 설계했다는 입장이지만, 공청회에서 축적된 경험이 많은 대기업이 여전히 주도권을 행사하면서 '몸통을 흔드는 꼬리'가 될 수 있다는 우려가 제기됐다.

송기호 한국정보산업협동조합 전무는 "(중소·중견기업이 주 사업자를 맡은 공공SW 사업에서) 조직력이 강하고 기술 역량이 뛰어난 대기업이 20%, 10% 등 일정 비중 이하로 참여하더라도 실제 사업 진행시 논의에서 주도권이 전도되지 않고 상생협력이 이뤄지도록 지속적인 '모니터링'이 이뤄지는 게 중요할 것"이라고 지적했다.

유호석 SW정책연구소 산업연구실장도 이 공동수급·긴급참여자(하도급) 방식의 대기업 부분참여 허용 제도에 대해 "공공SW 시장에서 대기업들의 점유율이 늘어날 수도, 줄어들 수도 있다"면서 "단편적으로 대기업에 유·불리 작용을 판단하기는 어려운 만큼, 공공 SW시장의 지속 모니터링이 필요하다"고 강조했다.
 

공공SW 시장 모니터링 반기·분기별 필요성 제기돼

이에 과기정통부는 연말 SW진흥법과 하위법령 개정안을 시행하고 공공SW 모니터링을 강화할 방침이다. 내년부터 산·학·연 전문가와 정부관계자로 구성된 '시장평가위원회'를 구성해 운영하기로 했다. 시장평가위원회가 매년 SW시장 성장 효과, 중소기업 성장 효과, 대·중소 상생협력 수준, 기타 기업애로사항들 들여다보는 시장모니터링 활동을 수행해 제도 운영방식에 반영하겠다고 예고했다.

업계 관계자들은 시장모니터링 필요성에 대해서는 공감하는 동시에 정부안보다 좀더 촘촘하고 입체적인 모니터링이 필요하다고 지적했다.

채효근 한국IT서비스산업협회 상근부회장 전무는 "과거 공공SW 사업 수행 사례를 보면 컨소시엄에서 배제된 중견기업이 중소기업 하도급업체로 참여하거나, 거듭 유찰된 사업이 결국 대기업과 수의계약 체결로 수행되는 경우가 꽤 있었다"며 "공공SW 시장에 세계에서 유일하게 운영하는 대기업참여제한 제도를 제대로 운영하려면 정책결정자들이 대기업·중소기업·발주자 등 가운데 누구에게 뭐가 부족한지를 분석하고, 연간이 아니라 분기별로 성과를 분석해 제도를 지속 개선해야 한다"고 지적했다.

과기정통부는 지난달말 공청회에서 수렴한 의견을 토대로 공공SW 대기업 참여제한 제도 개선안을 확정하고, 오는 12월 10일 시행되는 SW진흥법 및 하위법령을 통해 시행할 예정이다.