[누구나 법령] '최신 자치법규 의견제시', 사례가 궁금하세요?

강일용 기자입력 : 2021-05-21 10:00

[그래픽=아주경제]

▷ 여러분 안녕하십니까? 아주경제 이주엽 부국장입니다.

아주경제가 법제처와 함께 매주 금요일 보내드리는 <누구나 법령> 시간입니다.

오늘은 그 네 번째 시간인데요,

‘최신 자치법규 의견제시 사례’에 대한 이야기를 나눠보겠습니다.

법제처 자치법제지원과 이태정 사무관 연결돼 있습니다.

사무관님 안녕하십니까?

이태정 사무관 ▶ 네, 안녕하세요

이주엽 부국장 ▷ 바야흐로 지방분권의 시대입니다. 중앙정부의 권한이 지방자치단체로 이양되는 사례가 늘어나고 있는데요, 이에 따라 일상생활에서 조례 등 자치법규가 미치는 영향도 점점 커지고 있습니다. 법제처는 지방자치단체가 적법한 자치법규를 입안할 수 있도록 지원하는 자치법규 의견제시 제도를 운영하고 있다고 하는데요, 이게 어떤 제도입니까?

이태정 사무관 ▶ 「지방자치법」에서는 지방의회나 지방자치단체장이 지방자치단체의 실정에 부합하도록 자치법규를 제정할 수 있는 권한을 부여하고 있습니다. 그런데 막상 지방자치단체가 자치법규를 제정 또는 개정하려고 하면 만들고자 하는 자치법규가 상위법령에 위반되는 것이 아닌지 하는 의문이 들때가 있는데요, 이런 경우 지방자치단체에서 만들고자 하는 자치법규안이 상위법령에 위반되는 것이 아닌지에 대한 자문을 법제처에 요청할 수 있습니다.

이런 문의가 들어오면 법제처는 자문의견을 제시해 주게 되는데요, 이런 제도가 자치법규 의견제시 제도입니다. 말하자면 법제처가 로펌과 같이 지방자치단체에 자치법규안에 대한 법률자문을 해주는 제도라고 생각하시면 될 것 같습니다.

이주엽 부국장 ▷ 법제처에서는 자주 쓰는 용어일 수 있지만 일반인들은 모르는 분들이 많으실텐데요, 자치법규라는 것이 어떤 겁니까?

이태정 사무관 ▶ 헌법과 지방자치법에서는 지방자치단체가 법령의 범위에서 지역의 자치에 관한 규정을 정할 수 있도록 하고 있습니다. 이에 따라 만들어지는 자치에 관한 규정이 자치법규인데요, 일반적으로 자치법규라고 하면 「지방자치법」에 따라 지방자치단체가 소관 사무에 대해 정하는 조례와 지방자치단체장이 정하는 규칙, 그리고 「지방교육자치에 관한 법률」에 따라 교육감이 정하는 교육규칙을 말합니다.

국가의 경우와 비교해보면, 법률이 국민의 대표기관인 국회의 의결을 거쳐 만들어지는 것처럼 조례는 주민의 대표기관인 지방의회의 의결을 거쳐서 만들어지는 자치법규입니다. 또 시행령과 시행규칙이 집행기관인 행정부에서 만들어지는 것처럼 규칙은 지방자치단체의 집행기관인 지방자치단체장 또는 교육감에 의해 만들어지는 자치법규입니다. 이렇게 생각하시면 조금은 쉽게 이해하실 수 있지 않을까 생각됩니다.

이주엽 부국장 ▷ 그렇군요. 그런데 자치법규를 설명하면서 소관 사무라고 말씀하셨는데요, 소관 사무라는 것은 또 무엇인가요? 역시 법은 어려운 것 같습니다.

이태정 사무관 ▶ 처음 접하시는 용어라 어렵게 느껴지셔서 그렇지 들어보시면 어렵지 않습니다. “소관”이라는 말은 “맡아 관리하는 일” 또는 “맡아 관리하는 일의 범위”를 뜻합니다. 따라서 지방자치단체의 소관 사무란 말 그대로 지방자치단체가 지방자치단체의 자격으로 수행하는 사무라고 보시면 되겠습니다.

지방자치단체가 수행하는 사무의 종류는 자치사무, 단체위임사무, 기관위임사무로 나눌 수 있습니다. 간단히 말씀드리면, 자치사무는 주민의 복리 등을 위해 지방자치단체가 그 스스로 처리하는 고유사무라고 보시면 되고, 위임사무는 법령상 국가사무인데 국가가 법령에 따라 그 수행을 지방자치단체에 맡긴 사무라고 보시면 됩니다. 위임사무 가운데 국가가 지방자치단체에 수행을 맡긴 사무를 단체위임사무라고 합니다. 또 국가가 지방자치단체장에게 수행을 맡긴 사무를 기관위임사무라고 말합니다.

앞서 “소관 사무”라고 말씀드린 것은 자치사무, 단체위임사무, 기관위임사무 중 자치사무와 단체위임사무를 말합니다. 기관위임사무는 지방자치단체의 사무가 아니라 지방자치단체장이 실질적으로 국가의 기관이 돼서 일을 하는 것이기 때문에 소관 사무에는 포함되지 않는 것이죠.

이주엽 부국장 ▷ 그렇다면 자치사무, 단체위임사무, 기관위임사무 모두에 관해서 자치법규를 제정할 수 있는 것인가요?

이태정 사무관 ▶ 네. 다만 「지방자치법」에 따르면 자치사무, 단체위임 사무에 대해서는 조례를 제정할 수 있지만, 기관위임사무에 대해서는 원칙적으로 조례를 제정할 수 없습니다.

조금 전 말씀드린 것처럼 지방자치단체장이 기관위임사무를 수행하는 경우에는 실질적으로 국가의 기관 자격으로 일을 하는 것이기 때문입니다. 그래서 기관위임사무는 원칙적으로 지방의회에서 정하는 조례로는 규정할 수 없고, 지방자치단체장이 정하는 규칙으로 정하여야 합니다.

이주엽 부국장 ▷ 말씀을 들어보니 알 것도 같고 모를 것도 같네요. 사례를 통해 알기 쉽게 설명해 주시죠.

이태정 사무관 ▶ 설명이 좀 복잡한 것 같으니 예를 들어 말씀드리겠습니다. 오늘 말씀드리려는 사례는 「장기등 이식에 관한 법률」(이하 “장기이식법”)과 「인체조직안전 및 관리 등에 관한 법률」(이하 “인체조직법”)에 따른 인체조직의 기증과 관련된 것입니다.

장기이식법과 인체조직법에서는 장기나 인체조직의 이식을 활성화하기 위한 홍보나 홍보사업에 대한 지원, 장기기증자와 인체조직기증자에 대한 지원을 할 수 있도록 규정하고 있는데요,

오늘의 사례는 지방자치단체가 이런 일을 하려고 할 경우 그것이 자치사무에 해당하는지, 기관위임사무에 해당하는지가 문제된 사례입니다. 앞서 말씀드린 것을 되살려보면, 장기나 인체조직의 이식을 활성화하기 위한 홍보 등이 자치사무에 해당한다면 이에 대해 조례를 정할 수 있는 것이고, 기관위임사무에 해당한다면 조례로는 규정할 수 없게 되는 것이죠.

이주엽 부국장 ▷ 그렇군요. 그런데 어떤 업무가 자치사무에 해당하는 것인지 아니면 기관위임사무에 해당하는지 것인지 어떻게 구분을 합니까? 기준이 있나요?

이태정 사무관 ▶ 네, 대법원이 제시하고 있는 기준을 말씀드리겠습니다. 대법원은 국가 또는 중앙행정기관의 장을 권한 주체로 정하고 있는 경우에는 원칙적으로 국가사무로 봅니다. 반면 지방자치단체나 지방자치단체장을 권한 주체로 정하고 있는 경우에는 자치사무로 보죠. 지극히 당연한 말인 것 같은데요,

하지만 법령에 들어있는 자구만으로는 그 기준이 명확하지 않은 경우가 있을 수 있는데요, 이런 경우입니다. ‘지방자치단체장이 OO한다’라고 규정돼 있어도, 이게 자치사무여서 지방자치단체장이 하도록 규정돼 있는 것인지, 원래 국가사무인데 지방자치단체장에게 위임한 사무, 즉 기관위임사무여서 지방자치단체장이 수행하도록 규정돼 있는 것인지 모호한 경우도 있거든요.

그래서 대법원은 두 번째 기준으로 해당 사무의 성질이 전국 지방자치단체에서 통일되게 처리돼야 하는지, 또 사무처리 경비를 국가와 지방자치단체 중 누가 부담하는지, 최종적으로 책임은 누가 지는지 등도 함께 보아야 한다고 판단하고 있습니다.

이주엽 부국장 ▷ 이번 사례의 경우는 어땠습니까?

이태정 사무관 ▶ 대법원이 제시한 첫 번째 기준인 법령의 문구를 먼저 살펴보면, 장기이식법과 인체조직법에서는 장기나 인체조직의 이식을 활성화하기 위한 홍보나 홍보사업에 대한 지원, 그리고 장기기증자와 인체조직기증자에 대한 지원 등을 할 수 있는 주체로 국가와 지방자치단체를 함께 규정하고 있습니다.

이주엽 부국장 ▷ 국가 뿐 아니라 지방자치단체도 권한 주체로 들어가 있군요. 첫 번째 기준에 따르면 자치사무로 볼 수 있는 여지가 생기는 것이겠네요?

이태정 사무관 ▶ 맞습니다. 다음으로 두 번째 기준도 함께 적용해 볼게요. 장기이식법과 인체조직법에서는 장기와 인체조직의 기증ㆍ이식을 활성화하기 위한 사업, 즉 앞에서 말씀드린 홍보나 기증자에 대한 지원사업 등을 하는 경우에 그 비용은 국가와 지방자치단체가 각각 자신의 예산의 범위에서 사용하도록 규정하고 있습니다. 따라서 지방자치단체가 지원사업을 하는 경우에는 지방자치단체가 책임을 지고 지방자치단체의 재정을 쓰게 되는 거죠.

또한 장기와 인체조직의 기증ㆍ이식 활성화를 위한 홍보사업 등의 성격을 생각해보면, 그러한 홍보나 지원을 할 때 구체적으로 어떤 방법을 사용할지 결정하게 될 텐데, 그 때 중앙정부나 우리나라의 모든 지방자치단체가 반드시 같은 방법만을 선택해야 한다고 볼 이유는 적다고 할 수 있을 것입니다.

이주엽 부국장 ▷ 설명을 듣고 보니 첫 번째, 두 번째 기준 모두에 따르더라도 이같은 업무는 자치사무로 볼 수 있는 것이군요?

이태정 사무관 ▶ 네. 앵커께서 말씀해주신 것과 같이 자치사무라고 보아야 할 것입니다. 법제처에서도 이 사안에서 문제된 장기와 인체조직의 기증ㆍ이식을 활성화하기 위한 지원사업 등을 지방자치단체가 하는 경우에 자치사무에 해당한다고 보고, 그에 대해 조례를 제정할 수 있다는 자문의견을 요청하신 지방자치단체에 보내드렸습니다.

장기와 인체조직의 기증ㆍ이식을 활성화하는 것은 주민의 건강을 위해서 중요한 과제라고 할 것인데요, 이러한 과제에 대해 주민의 대표기관인 지방의회와 집행기관인 지방자치단체장이 지역의 실정에 맞는 방법을 함께 고민하고 그 고민을 자치법규인 조례에 담아낼 수 있도록 한 사례라고 할 수 있겠습니다.

이주엽 부국장 ▷ 그렇군요! 이렇게 사례를 통해 알아보니 자치법규라는 것이 우리 생활과 밀접하게 맞닿아 있음을 느낄 수 있는 것 같습니다. 그렇게 어렵지도 않은 것 같구요?

중앙정부와 지방자치단체의 역할이 비슷한 것 같으면서도 또 역할 분담이 정확히 돼 있어서 서로 조율하지 않으면 여러 가지 문제가 생길 수 있겠다는 생각이 드네요.

오늘처럼 사례를 중심으로 한 차례도 출연해 주시면 좋을 것 같습니다.

이 사무관님, 오늘 인터뷰 감사합니다.

이태정 사무관 ▶ 네. 감사합니다!

이주엽 부국장 ▷ 오늘 보내드린 <누구나 법령>에서는 자치법규에 대해 알아봤습니다.

지금까지 도움 말씀에 법제처 자치법제지원과 이태정 사무관이었습니다.

<누구나 법령>에서 방송된 내용은 아주경제 홈페이지에서도 찾아보실 수 있습니다. 다음 주에 뵙겠습니다. 저는 이주엽이었습니다. 감사합니다.

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