[광화문뷰] 특별이 감추는 것들

박용준 정치사회부 차장

[사진=연합뉴스]

한때 한국 사회에서는 ‘혁신도시’가 지역 격차를 해소할 해법처럼 불렸다. 수도권에 집중된 공공기관을 전국으로 나누어 배치하면 지역의 자생력이 커지고 균형 발전이 이뤄질 것이라는 기대였다. 실제로 혁신도시는 지역별 안배 논리에 따라 어느 지역도 빠지지 않도록 설계됐다. ‘특별한 정책’이 골고루 나뉘어지는 사이 각 지역에 맞는 성장전략과 인프라를 설계하는 문제는 자연스레 뒤로 밀렸다.

공공기관은 이전했지만 산업은 따라오지 않았고, 지역의 고용 구조와 생활권이 근본적으로 바뀌었다고 보기 어렵다. 여러 연구와 평가에서도 혁신도시가 인구 유입이나 정주 여건 개선에는 일부 효과를 냈지만 수도권과 지방 간 구조적 격차를 완화했다고 단정하기는 어렵다는 지적이 반복된다. 혁신의 거점이라기보다 모습이 비슷한 신시가지가 추가됐다는 평가다. 

이러한 흐름은 반복되고 있다. 지금도 특별자치도, 특별시, 특례시, 각종 특구는 늘어나고 있다. 요즘 한국 사회에서는 ‘특별해지지 않으면 뒤처지는 것처럼 느껴지는’ 분위기가 짙다. 어느 지역도 스스로를 평범한 지방자치단체로 남겨두려 하지 않는다. 이 흐름이 계속된다면 머지않아 특별하지 않은 지자체를 찾기 어려운 사회가 될지도 모른다. 특별이 예외가 아니라 평균이 되는 순간이다.

서울은 광복 이후 ‘특별시’가 되며 이 흐름의 출발점에 섰다. 행정과 자원이 집중되면서 한강의 기적을 이뤘고, 세계적인 도시로 성장했다. 문제는 그 특별함이 예외적 전략이 아니라 일상적인 지위로 굳어졌다는 데 있다. 집중은 현상을 넘어 구조가 됐고, 오늘날 한국 사회가 겪는 지방소멸과 주거 불안, 저출산의 상당 부분은 이 잘못 끼워진 단추가 누적된 결과다.

서울의 성공은 다른 국내 도시들에 서울처럼 특별해져야 살아남을 수 있다는 믿음으로 오작동했다. 그 결과 다들 제2의 서울을 꿈꿨고 점점 비슷한 언어를 쓰기 시작했다. 도시의 문제를 어떻게 풀 것인가를 고민하기보다 먼저 특별한 지위를 확보하는 경쟁이 벌어졌다. 특별함은 목표라기보다 그 자체가 처방처럼 호출됐다.

그러나 특례와 특구가 늘어난 만큼 변화가 확산되지는 않았다. 규제 완화나 재정 특례 가운데 상당수는 실제로 활용되지 않았고, 특정 사업이나 기업에 집중되는 경향을 보였다. 지역 전체의 산업 구조나 생활 여건 변화로 이어졌다고 보기 어려운 사례가 적지 않다. 부작용으로 인근 지역까지 공동화 현상이 나타나기도 했다. 특별한 지위는 그 이면을 가려왔다. 특별이 흔해지는 순간, 남은 것은 선별과 배제의 문법이었다.

문제는 이 과정에서 시간이 흘러간다는 점이다. 오래 걸리더라도 지자체의 행정과 재정 구조를 탄탄히 하고, 지역의 생활·산업 기반을 차근차근 키우며, 사회 전체의 평균적 수준을 끌어올리는 길이 있었다. 그 길은 느리고 불편했지만 구조를 바꾸는 길이었다. 대신 우리는 낙수효과를 기대하듯 구호에 머무는 특별 프레임을 반복해 왔다. 그사이 혜택은 일부에 머물렀고, 문제를 해결할 수 있는 골든타임은 조용히 소진되고 있다.

어느 도시도 스스로를 ‘특별시’라고 부르지 않는다. 오스트리아 빈은 주거 위기를 공공임대와 임대료 규제를 표준으로 만들어 다뤘고, 덴마크 코펜하겐은 교통과 환경 문제를 자전거와 보행 중심 설계로 풀어냈다. 이 도시들이 택한 길은 특별함을 더하는 방식이 아니라 문제의 원인을 분석해 해법을 기준으로 흡수하는 방식이었다.

다가오는 6월, 우리는 다시 ‘특별’이라는 말의 홍수 속에 놓일 것이다. 그러나 지금 우리에게 필요한 것은 문제 해결의 예외가 아니라 사회를 실제로 바꾸는 힘이다. 누가 더 특별한 말을 하는지가 아니라 누가 문제를 구체적으로 진단하고 실행 가능한 방법을 제시하는지다. 특별한 지위가 아니라 작동하는 정책과 변화의 로드맵을 요구해야 한다.
 

박용준 정치사회부 차장