[기획-이제는 ‘국민중심 개헌’-지방분권②] 대통령중심제 넘어 ‘분권’의 정치로

통치구조 중심 벗어나야 불균형 해소…대통령 권력집중이 민주주의 무력화

입법부 권한 강화로 행정부 권한 제어…대법원장 헌재 재판권 임명 개선 과제

박근혜 대통령. 제20대 국회 초반 제왕적 대통령제에 대한 비판 여론으로, 분권형 개헌에 대한 논의가 급물살을 타고 있다. [사진제공=청와대]

아주경제 최신형·김혜란 기자=대한민국 헌법이 지향하는 가치는 ‘민주주의 실현’이며 헌법의 목적은 ‘국민의 자유와 기본권 보장’에 있다. 그러나 헌법이 “모든 권력은 국민으로부터 나온다”고 한 국민은 정작 개헌 논의에서 철저히 배제돼왔다. 개헌은 권력쟁취를 위한 ‘정치적 흥정’ 대상으로 전락했다. 지난 30여 년간 이어진 ‘낡은 헌법’을 고치는 일은 결국 ‘국민의, 국민에 의한, 국민을 위한’ 것이어야 한다. 달라진 시대상에 맞게 국민생활과 직결되는 기본권을 포함해 헌법 전면 개정에 나서야 한다는 목소리가 높다. 헌법이 시대정신을 반영하는 기본권 수호와 공동체의 청사진을 제시하는 사회통합적 역할을 하기 위해서는 ‘본질’에서 개헌의 논거를 찾아야 한다. 본지는 제68주년 제헌절을 맞아 국민의 공감대를 견인할 수 있는 ‘민생 개헌’의 방향을 모색해보고자 한다. <편집자 주>

제7공화국 헌법의 핵심은 ‘분권’이다. 대통령 권력구조 문제를 넘어 행정권·입법권·사법권의 실질적인 삼권분립 체제 형성을 비롯해 중앙정부와 지방정부의 불균형 해소, 불균형적 성장전력과의 결별을 위한 발전균형과 균형발전 간 환경 빅딜 등이 중요한 가치다. 분권의 가치인 공유·자치 등의 가치를 담은 최고법은 해방 이후 고착된 남북분단의 해소를 위한 ‘통일헌법’의 필요조건이다. 

14일 본보 ‘이제는 국민중심 개헌’에 참여한 △김수한(6선) 전 국회의장 △서정화(5선) 전 내무부 장관 △신경식(4선) 현 대한민국헌정회장 △한화갑(4선) 한반도평화재단 총재 등의 정치원로와 △이재교(변호사) 세종대학교 자유전공학부 교수 △임지봉 서강대 법학전문대학원 교수 △장영수 고려대 법학전문대학원 교수 △조유진 처음헌법연구소 소장 등 헌법전문가들은 통치구조 중심의 개헌이 아닌 생활 개헌을 해야 한다는 데 대체로 동의했다.

◆“개헌 필요성 인정…국민이 중심돼야”

개헌 논의에서 가장 먼저 나오는 조항은 5년 단임제를 규정한 ‘헌법 제70조’다. 대통령 권력의 집중화는 정부 통치구조에 머물지 않고 지방 정부의 중앙정부 예속화 등의 폐해로 나타난다. 1인 중심의 ‘수직적 기능’이 민주주의 기초 원리를 무력화하는 만큼, 대대적인 손질이 불가피하다는 지적이다. 

김 전 의장은 “1인 지배체제를 공고히 하는 절대권력 제도를 근본적으로 뜯어고쳐야 한다”고 말했다. 서 전 장관도 “5년 단임제의 한계로, 대통령 임기 절반을 지나는 순간 레임덕(권력누수 현상)에 빠진다”며 개헌의 당위성을 주장했다.

5년 단임제의 또 다른 폐단으로는 정부 정책의 비일관성을 꼽았다. 한 총재는 “87년 헌법은 장기 집권을 폐단을 끊기 위해서 채택한 것”이라며 “역대 대통령들은 취임하자마자 전 정권과의 차별화하는 데 시간을 다 허비한다”고 꼬집었다. 4년 중임제와 분권형 개헌(이원집정부제), 의원내각제 등에 대한 논의를 통해 국민주권 원리와 권력분립의 상호작용 간 조화 방법을 찾아야 한다는 충언으로 분석된다.

신 회장은 “개헌은 어느 특정 집단이나 정치세력에 의해서 좌우돼서는 안 된다”며 “국민적 공감대 형성 속에서 민주적 정당성 원리를 추구해야 한다”고 밝혔다.
 

제20대 국회가 5월30일 개원했다. 제7공화국 헌법의 핵심은 ‘분권’이다. 대통령 권력구조 문제를 넘어 행정권·입법권·사법권의 실질적인 삼권분립 체제 형성을 비롯해 중앙정부와 지방정부의 불균형 해소, 불균형적 성장전력과의 결별을 위한 발전균형과 균형발전 간 환경 빅딜 등이 중요한 가치다. 분권의 가치인 공유·자치 등의 가치를 담은 최고법은 해방 이후 고착된 남북분단의 해소를 위한 ‘통일헌법’의 필요조건이다. [아주경제 최신형 기자 tlsgud80@]

◆3권분립 재조정…저출산·고령화도 고려 대상

정부의 통치구조 개편에서 빼놓을 수 없는 부분은 ‘헌법 제40조’와 ‘제52조’의 조화다. 전자는 입법권은 국회에 속한다고 규정하면서도 법률안 제출 권한을 정부와 입법부로 이원화했다. 애초 정부의 법률안 제출권은 대통령제가 아닌 의원내각제 요소다. 대표적인 폐해는 정부가 법률안을 집권여당에 청탁하는 ‘청부 입법’이다. 87년 체제 이후에도 국회의 ‘통법부’ 논란이 끊이지 않았던 이유도 이와 무관치 않다. 정통 대통령제인 미국은 정부의 법률안 제출권을 인정하지 않는다.

대통령의 조약 체결권을 규정한 제73조와 제한적 국회 동의 절차를 규정한 제60조의 수정도 과제로 꼽힌다. 조문의 열거적과 예시적 해석 간 조정도 필요할 것으로 보인다. 감사원(제97조) 기능 중 회계검사의 국회 이관도 뜨거운 감자다. 장 교수는 “헌법 개정에서 검토해야 할 부분”이라고 말했다.

이 교수는 “개헌을 통해 입법부의 권한을 강화하는 게 필요하다”면서도 “국회 권한과 국회의원 권한 강화는 별개로, 전자는 강화하되 후자는 약화하는 게 맞다”고 말했다. 조 소장은 “입법부 권한을 강화하면, 행정부 권한은 그만큼 제어가 된다”고 전했다.

사법 개혁도 피할 수 없는 문제다. 임 교수는 헌법재판소 재판관 임명(제111조)을 거론하며 “선출되지 않은 권력인 ‘대법원장’이 최고법원인 헌재 재판관 3명을 사실상 임명하는 것은 민주주의 원리에도 맞지 않는다”라고 주장했다. 제왕적 대법원장 제도의 손질이 불가피하다는 것이다.

‘지방자치’ 조항도 논의 대상이다. 현행 헌법은 제117조와 118조, 두 조항뿐이다. 자치입법권의 과도한 제한 및 지방재정의 보장 미비 등도 이와 무관치 않다. 한 대표는 “완전한 지방자치 실현을 위한 중앙정부의 과감한 이양이 필요하다”고 말했다. 수도이전도 검토할 부분이다.

87년 체제 당시 없었던 사회적 현상에 대한 조항 신설 논의도 빼놓을 수 없는 부분이다. 임 교수는 “저출산·고령화 시대를 맞아 노인과 아이들을 독립적인 조항으로 둘 수도 있다”며 “개인정보관리통제권도 논의해야 한다”고 말했다. 조 소장은 “87년 체제 당시 비정규직 문제가 없었지 않았느냐”며 “헌법 개정을 하게 된다면, 사회적 합의를 거쳐서 노동권 등 비정규직 문제도 논의해야 한다”고 덧붙였다.
 

정진석 새누리당 원내대표. 사진은 지난 5월 9일 국회에서 열린 새누리당 당선인 총회. [사진=아주경제 남궁진웅 기자 timeid@]