[비거주 1주택 규제] '분리 가구' 겨냥 장특공제 개편, 실효성·임대시장 왜곡 우려

장특공제 실거주 중심 재편 시사…"행정력 한계·임대 공급 위축 부작용"

서울 도심 전경. 2026.03.18[사진=유대길 기자 [e-mail]]

정부가 양도소득세 장기보유특별공제(장특공제)의 무게추를 ‘단순 보유’에서 ‘실거주’로 옮기는 세제 개편을 거듭 시사하고 나섰다. 비거주 1주택자를 겨냥한 규제 성격이 짙어지면서 투기 수요를 차단하고 매물 출회를 유도하겠다는 취지다. 하지만 정책 실효성을 담보할 정교한 제도 설계가 쉽지 않을 것이라는 지적이 나온다.

7일 관가에 따르면 정부와 여당은 현행 장특공제에서 보유 기간에 따른 공제(최대 40%)를 폐지하고, 거주 기간에 따른 공제만 인정하는 방안 등을 검토 중이다. 고가주택 보유자에게 공제 혜택이 집중된다는 지적을 반영한 조치다.

김용범 대통령실 정책실장은 최근 “보유와 거주에 똑같이 40%를 적용하는 것이 실거주 위주 주택시장 재편에 맞는지 고민이 필요하다”며 개편 필요성을 재확인했다. 앞서 최혁진 무소속 의원도 지난달 실거주자 중심의 장특공제 개편을 골자로 한 소득세법 개정안을 발의하며 입법화에 속도를 내고 있다.

현행 소득세법에 따르면 양도가액이 12억원을 초과하는 1가구 1주택자의 보유 기간이 10년 이상이면 40%, 거주 기간이 10년 이상일 경우에도 40%를 공제해 최대 80%의 양도세 공제가 가능하다. 개편안이 현실화하면 비거주 1주택자의 세 부담은 급격히 늘어날 전망이다. 우병탁 신한은행 프리미어패스파인더 전문위원의 시뮬레이션 결과, 10년 보유·2년 거주한 1주택자가 30억원의 차익을 올릴 경우 양도세는 현행 4억6676만원에서 7억9940만원으로 약 70% 늘어나는 것으로 나타났다.

문제는 행정 집행 과정에서의 실무적 한계다. 1세대 1주택 양도소득세 비과세 요건을 규정한 현행 소득세법 시행령 제154조와 시행규칙 제71조는 전근, 취학 등 ‘부득이한 사유’를 열거하고 있지만 실제 주거 유형은 이보다 훨씬 복잡하다는 것이 실무의 평가다. 직장이나 학군 문제로 집을 비운 광범위한 ‘분리 가구’를 투기 세력과 구분해낼 정밀한 기준을 마련하기 어렵다는 지적이 나오는 이유다.

행정력의 한계도 실효성을 떨어뜨리는 요인으로 꼽힌다. 국세청이 공과금 사용량과 카드 결제 내역 등을 활용하고 있지만, ‘세대원 일부 거주’나 ‘부분 임차’ 등 변칙적 우회 사례를 완벽히 가려내기에는 한계가 있다는 지적이다. 규제가 복잡해질수록 행정 비용만 늘고 시장의 편법만 양산할 수 있다는 우려도 나온다.

실제 이창무 한양대 교수가 지난 2020년 인구주택총조사 자료를 토대로 분석한 결과, 서울의 경우 전체 가구의 6.4%가 분리 가구에 해당하는 것으로 나타났다.

아울러 전문가들은 과도한 규제가 실수요자의 주거 이동을 제약하고 임대차 시장의 월세화를 가속할 수 있다고도 경고한다. 예외 인정 범위가 좁을 경우 비거주 1주택자들이 공제를 받기 위해 자가로 이주하면서 기존 세입자들이 월세 시장으로 밀려날 가능성이 높기 때문이다.

이창무 한양대 도시공학과 교수는 “거주 여부를 일률적으로 나누기 어려울 뿐 아니라 장기 보유 자체를 투기적 행태로 보기 어렵다는 것이 독일 등 주요국의 일반적 기준”이라며 “비거주 1주택에 대한 과세를 강화할 경우 사회적 비용을 키우고 불필요한 실거주를 유발해 결과적으로 도심 내 임대주택 비중을 낮출 수 있다”고 지적했다.