[권기원 칼럼] 불법공매도 엄정 대응에 대한 입법동향

[권기원 법무법인(유한) 대륙아주 입법지원실장]

 

  
지난 7월 3일 이재명 대통령은 "자본시장의 불공정거래에 대한 대응 속도를 높이고 시장 교란 세력에 대한 엄한 처벌을 사회적으로 공포해야 한다고 강조했다"고 대통령실이 발표했다. 이에 따르면, “특히 불법공매도 시 과징금을 최고 수준으로 부과”하며, 가능한 모든 수단을 동원해 주식시장을 건전화하고 한국증시의 밸류업(value up)을 이끌어내야 한다는 내용이 포함되어 있다.
주식 공매도란 “특정 종목의 주가가 하락할 것으로 예상되면 해당주식을 보유하지 않고 있는 상태에서 주식을 빌려 매도주문을 내는 투자전략”이다. 추후 주가가 떨어지면 싼 값에 주식을 사 결제일 안에 주식대여자에게 돌려주는 방법으로 시세차익을 챙기는 수단이며, 초단기 매매차익을 얻는데 사용되는 투자기법인 셈이다. 일반 주식투자와는 반대로 공매도 시에는 주가하락 폭이 클수록 시세차익이 크게 된다. 공매도에는 차입공매도와 무차입공매도가 있는데, 차입공매도는 합법적이지만 원칙적으로 무차입공매도는 불법공매도로 규정되고 있다.
이와 관련하여 약 3개월 전에 자본시장 불공정거래·불법공매도 제재수단을 위한 “자본시장과 금융투자업에 관한 법률 시행령” 개정 및 시행이 있었다. 이것은 자본시장 불공정거래·불법공매도에 대한 새로운 제재수단 도입을 위한 “자본시장과 금융투자업에 관한 법률”(이하 “자본시장법”이라 한다) 개정안이 2024. 10. 22. 공표됨에 따라 제재수단의 세부사항을 규정하는 자본시장법 시행령 개정안으로, 국무회의 의결을 거쳐, 개정 자본시장법과 함께 2025. 4. 23.부터 시행되었다.
그동안 정부는 자본시장 불공정거래·불법공매도에 대하여 과징금을 도입하거나 벌금형 금액을 상향하는 등 금전적 제재를 강화해왔으나, 지속되는 불공정거래의 재발 방지를 위해 미국, 홍콩, 캐나다 등 해외 사례를 참조하여, 계좌동결, 주권상장법인의 임원선임 제한 등 비금전제재 수단을 도입해야 한다는 요구가 끊임없이 제기되었다.
따라서 개정 자본시장법 및 시행령은 불공정거래·불법공매도 행위자에 대한 금융투자상품 거래 제한명령, 주권상장법인 등의 임원 선임·재임 제한명령 및 불공정거래·불법공매도에 사용되었다고 의심되는 계좌에 대한 지급정지 규정을 주된 내용으로 하고 있다. 개정 자본시장법 및 시행령의 주요내용을 열거하면 다음과 같다.
 

 금융투자상품 거래 제한 제도의 도입
개정된 자본시장법은 금융위원회가 불공정거래·불법공매도 행위를 한 자의 금융투자상품의 거래를 위반행위의 내용·정도, 기간·횟수, 취득한 이익 규모를 고려하여 최대 5년의 범위내에서 제한할 수 있도록 규정하되, 거래의 성격, 그 밖의 사정 등을 고려하여 거래 제한대상에서 제외하는 항목을 시행령에서 규정할 수 있도록 하였다. 개정된 시행령은 이를 구체화하여 위반행위가 시세·가격에 미치는 영향, 공매도 주문금액, 부당이득 크기 등을 고려하여 제한기간을 세분화하였다. 위반행위가 시세·가격에 미치는 영향이 크고, 위반행위를 은폐 또는 축소하기 위한 허위자료를 제출한 경우 등 상향조정사유가 있는 경우에는 금융투자상품의 거래를 최대 5년까지 제한할 수 있도록 규정하고, 불공정거래 전력이 없는 등 재발 가능성이 높지 않다고 판단되는 경우에는 감면할 수 있도록 규정하였다.
또한, 개정된 시행령은 거래 제한 이전부터 보유하고 있으면서 특정 불공정거래 행위와 관련없는 금융투자상품의 처분 또는 권리 행사, 상속 또는 주식배당, 합병 등 외부요인에 의한 거래, 채무증권 등 불공정거래 소지가 낮은 금융투자상품의 매수·매도 등을 거래 제한대상에서 제외할 수 있는 예외 항목으로 규정하여 거래 제한명령의 적정성을 도모하였다.
 
주권상장법인 등 임원선임 제한 제도의 도입
개정된 자본시장법은 금융위원회가 불공정거래·불법공매도 행위를 한 자를 위반행위의 내용·정도, 기간·횟수, 취득한 이익 규모를 고려하여 주권상장법인, 그 밖에 대통령령으로 정하는 법인의 임원으로서의 선임·재임을 최대 5년의 범위에서 제한할 수 있도록 규정하였다.
개정된 시행령은 제한 대상법인에 “금융회사의 지배구조에 관한 법률”에서 정하는 금융회사(은행, 보험회사, 상호저축은행, 여신전문금융회사 등)를 추가하였으며, 위반행위가 시세·가격에 미치는 영향, 공매도 주문금액, 부당이득 크기 등을 고려하여 제한기간을 세분화하였다. 금융투자상품 거래 제한의 경우와 마찬가지로 위반행위가 시세·가격에 미치는 영향이 크고, 위반행위를 은폐 또는 축소하기 위한 허위자료를 제출한 경우 등 상향조정사유가 있는 경우에는 임원으로서의 선임·재임을 최대 5년까지 제한할 수 있도록 규정하고, 불공정거래 전력이 없는 등 재발 가능성이 높지 않다고 판단되는 경우에는 감면할 수 있도록 규정하였다.
 
계좌 지급정지 제도의 도입
개정된 자본시장법은 특정 불공정거래 행위에 사용되었다고 의심되는 계좌에 대해 금융위원회가 금융회사에 지급정지 조치를 최대 1년간(6개월 + 6개월 연장가능) 요구할 수 있도록 규정하였다. 그리고 명의인이 특정 불공정거래 행위에 관여하지 않았다는 사실이 인정되는 경우 등 그 해제사유를 규정하는 한편, 시행령으로 정하는 사유에 대해서도 지급정지의 일부나 전부를 해제할 수 있도록 규정하였다.
개정된 시행령은 민사집행법에 따른 압류·가압류 또는 가처분 명령이 집행된 경우 등 지급정지 조치 전 지급정지에 준하는 다른 법률에 따른 조치가 이미 부과되어 있는 경우, 수사기관이 지급정지 요청을 철회한 경우, 부양료 등 압류금지채권의 금원이 지급정지된 계좌에 이체된 경우 등에는 지급정지를 해제할 수 있도록 규정하였다.
 
시사점 및 대응방안
주식 공매도에 대해서는 시장의 안정성을 저해한다는 부정적인 시각과 주식시장의 과열을 방지하는 등의 순기능을 강조하는 시각이 교차하고 있다. 공매도가 긍정적 기능을 하는 것이 확실함에도 이에 대한 논란이 계속되고 있는 것은 불공정 거래의 가능성 때문이다. 특히 개인투자자들은 기관과 외국인 투자자에 비해 거래조건의 불공정성으로 인해 참여가 어렵다는 점 등의 문제점이 있어 제도개선 요구가 빗발치고 있었다. 이를 반영하여 최근 개정된 자본시장법 시행령에서는 ① 금융투자상품 거래 제한 제도, ② 주권상장법인 등 임원 선임 제한 제도, ③ 계좌 지급정지 제도 등이 규정되어 있다.
주식 공매도는 자본시장 질서를 해치는 불공정 거래로서 규제 대상이 될 수 있다는 인식은 오래전부터 있었다. 불공정 거래는 시장의 공정성과 투명성을 저해할 수 있는 거래를 말하는데 시세조정, 미공개정보이용, 사기적 거래, 신고 및 공시의무 위반 등의 유형이 포함되어 있다. 특히 시세조정은 대량의 공매도를 이용하여 허수의 호가로 시세를 조정하는 행위이며, 미공개정보이용은 미공개 주요정보를 확보하고 있는 내부자 및 관련자들이 공매도를 통해 부당한 이익을 얻는 행위가 이에 해당한다.
공매도 사건을 비교ㆍ분석한 연구에 따르면, 공매도 거래가 자유로운 외국인 또는 기관투자자와 달리 개인투자자들은 공매도를 실행할 수 있는 절차의 복잡성과 정보접근성 결여로 인하여 불리한 처지에 있다. 따라서 공매도 시장에서 개인투자자들은 상대적으로 소외되고 있으며, 공매도 사건이 발생할 때에는 이들이 큰 피해를 겪고 있다.
최근 개정된 법령의 시행과 제도개선에 따른 시장 상황을 주시하면서 향후 주식 공매도에 있어서 개인투자자들의 피해를 방지하려는 추가적인 노력과 내부자 등의 미공개정보이용 등 불공정 거래를 차단할 수 있는 근본적 대책도 마련해야 할 것이다.
 
 

권기원 필진 주요이력 

▲ 경남대 극동문제연구소 초빙교수 ▲ 前​ 미국 우드로윌슨센터에서 객원연구원 ▲ 前 국회 국방위원회 전문위원 ▲ 前과학기술정보방송통신위원회 수석전문위원 ▲ 前 외교통일위원회 수석전문위원 ▲아주경제 로앤피 고문(아주경제 객원기자)  ▲법무법인 대륙아주(유한) 입법지원실장 ▲중앙대학교 의회학과 객원교수