<기고>[반쪽된 ‘물관리 일원화’]하천 관리의 이원화로 인해 예상되는 문제점과 대책방향

윤용남 고려대 명예교수

윤용남 고려대 명예교수[사진=한국수자원학회]

국토교통부 산하기관이던 4대강 홍수통제소가 환경부로 이관되면서 하천의 유량(홍수와 갈수, 하천유, 지유량 등)을 환경부가 관리하게 됐다.

하지만 하천법의 국토부 존치로 △하천의 기본계획 △하천공사 △하천시설물의 유지관리 △하천 점용 등의 업무는 국토부가 계속 담당하게 됐다.

하천의 물은 환경부, 강(하천공간 및 부속 시설물)은 국토부가 관리하는 하천 관리의 이원화 체계가 돼 하천의 효율적 관리가 어렵게 된 것이다. 하천유역 단위의 통합 물 관리 행정을 추진할 때 두 부처간 각종 갈등과 통합 행정에 어려움이 예상된다.

하천이란 물이 흐르는 통로인 하천공간과 그 속에 흐르는 물을 합친 것으로 정의된다.

하천의 관리를 하천이 차지하는 공간(하천지형과 하천 부속 시설물)과 그 속의 물로 나누어 국토부와 환경부가 각각 따로 관리하는 것은 이치에 맞지 않다.

하천법을 국토부에 존치시켜 하천 관리를 이원화시킨 것은 잘못된 결정이며, 강과 그 속의 물은 단일 기관에서 통합적으로 관리하는 것이 바람직하다.

따라서 법률 및 조직의 정비를 통한 물 관리 일원화 범위의 확대를 검토할 필요가 있다.

물 관리 일원화는 통합 물 관리 행정을 주관하는 물 관리 조직체계의 형태를 지칭하는 용어로, 국내에서는 수량과 수질을 단일 기관이 통합관리해야 한다는 뜻으로 사용돼 왔다. 

환경부로의 물 관리 일원화 조치는 지표수와 지하수, 수량과 수질을 환경부가 통합적으로 관리할 수 있는 기반이 만들어진 것으로 통합 물 관리체계의 기초가 마련됐다고 볼 수 있다.

물 이용의 다양한 용도 중 △생활용수·공업용수·하천유지용수의 공급(이수측면) △홍수관리(치수측면) △수질 및 수생태계 관리 등은 환경부의 관장사무로 처리할 수 있다.

하지만 정부조직법상 △농업용수의 관리는 농림축산식품부 △소하천 및 수재해 관리(방재)는 행정안전부 △수력발전업무는 산업통상자원부의 관장사무로 돼 있어 환경부가 모든 물 관리업무를 관장하는 '완전한 물 관리 일원화' 가 이뤄진 것이 아니다.

따라서 환경부로의 물관리 일원화로, 지표수와 지하수를 포괄해 수질을 통합 관리하는 기반을 다지는 한편, 농업용수관리와 수재해 관리까지 고려해 유역 단위의 통합 물관리 행정을 실행에 옮길 수 있도록 추가적인 물 관리체제를 구축하는 것이 중요하다.

통합 물관리 체제는 관련 행정을 위해 필수적인 3대 수단인 물관리 정책 및 법령·제도, 물관리 조직과 각종 물 관리 전략 및 법정계획의 수립을 통해 제도적으로 구축돼야 한다.

통합 물관리를 위해 환경부로의 물관리 일원화가 최종 결정된 상황에서, 하천법도 환경부로 완전히 이관해 하천관리 기능을 일원화해야한다. 현재의 환경부도 '환경·수자원부'로 확대·개편하는 방식으로 정부조직법 일부 개정을 검토할 필요가 있다.

하천관리 기능의 일원화를 위한 조직변경은 국토부 국토정책관실에 편제키로 한 '하천계획과'를 환경부 수자원정책국으로, 국토부의 5개 지방국토관리청의 하천국도 4대강 홍수통제소로 통합하는 방안이 바람직하다.

​환경부로 편입되는 4대강 홍수통제소는 홍수 및 이수관리 기능을 담당하게 될 것이다. 기존 환경부 4대강 유역환경청의 하천수질관리기능과 연계·통합해 유역단위 통합 물관리 체계(유역 물 관리청 설치 등) 의 구축방안을 검토할 필요가 있다.

또 환경부 외청으로 홍수통제소의 홍수예·경보 및 홍수통제 업무와 밀접한 관계가 있는 기상청은 강수예측의 신속성과 정확도를 고도화해 홍수통제소가 신속 정확한 홍수 유출예보를 할 수 있도록 하는 협업체제를 구축할 필요가 있다.

환경부 산하 공공기관으로 편입되는 한국수자원공사의 기능과 기존 산하 공공기관인 한국환경공단의 기능별 통합 또는 재배분에 따른 조직변경 필요성도 검토해야 한다.

아울러 수자원공사의 다목적댐 개발·운영·관리업무와 4대강 홍수통제소의 홍수통제 업무간의 협력체계 강화 방안도 모색해야 한다.

예컨대 수자원법으로 설립된 수자원조사기술원의 경우, 현재 하천유량조사에 국한된 수문 조사기능을 확대하면서 홍수통제소의 수문조사 기능과 연계 가능한 방안을 강구할 필요가 있다.

환경부 산하 연구기관인 국립물환경과학원의 수질 관련 조사·연구개발 기능과의 연계도 검토가 필요하다.

환경부로의 물 관리 일원화를 위한 정부조직법 일부개정안이 국회에서 여야간 합의가 어려운 과정을 겪다가, 최종단계에서 물관리 기본법과 함께 의결됐다.

이는 정부조직의 일부 통합에 의한 물관리 일원화가 어려울 것이라는 전제하에 시작된 물관리 기본법이, 물관리 일원화를 위한 정부조직법 일부개정안과 동시에 통과된 결과로 다분히 정치적인 결정이라 할 수 있다.

2개 법률을 어떻게 연계적용할 것인가가 앞으로의 문제다. 특히 물관리 기본법의 내용과 법적용체계가 미완성인 상황에서, 여러 측면의 추가 검토가 필요하다.

물관리 기본법상의 국가 물관리기본계획과, 유역 물관리 종합계획에 기반한 통합 물관리행정의 작동 메커니즘에 현실성이 결여돼 있고, 법률조항의 구체성도 부족한 상태다.

따라서 일본의 '물순환 기본법'이 집행되지 못하는 사례를 벤치마킹해 물관리 기본법이 통합 물관리 실무에 적용될 수 있는 법률의 요건을 갖췄는지 재검토가 필요하다.

재검토 결과 물관리 기본법이 물관리 실무집행을 개선하는 효과를 줄 것으로 판단될 경우, 환경부로의 물관리 일원화 조치와 연동해 통합 물관리 행정을 선진화해 가야 한다.

단 현재 물관리 기본법의 내용은 법률안의 작동 메커니즘 측면에서 미흡한 부분이 많다. 따라서 시행령 제정을 통해 물관리 기본법의 효율적인 집행이 가능토록 대폭적인 보완이 필요하다.

재검토 결과 물관리 기본법의 시행이 곤란할 것으로 판단될 경우, 환경부의 수량·수질 통합관리체계를 기반으로 농업용수관리업무와 수재해관리업무를 국가 물관리 기본계획 차원에서 심의·조정 통제할 수 있는 (국가 물 관리 위원회 외) 별도의 소규모 조정기구 설치를 검토할 것을 제안한다.