[갈림길 선 2차 지방 이전] 청사는 갔지만 정착은 더뎠다…공공기관 1차 이전의 그늘

가족동반 이주율 71%…정주·산업 생태계 미완

60개 기관 수도권 통근버스에 1989억원 투입

"2차 이전, 균등 분산 대신 거점 강화해야"

[사진=아주경제DB]

수도권 쏠림 완화와 국가균형발전을 목표로 한 2차 공공기관 이전이 가시화하고 있다. 하지만 1차 이전은 직원과 가족의 지역 정착, 연관 기업 유치, 산학연 생태계 조성 측면에서 기대에 미치지 못했다는 평가를 받는다. 2차 이전에서는 단순한 청사 이전을 넘어 실질적인 지역 정착을 이끌어낼 보완책이 필요하다는 지적이다.

2일 관계 부처에 따르면 정부는 2003년 공공기관 지방이전 기본구상을 내놓고 2005년 이전 대상 기관을 지정하는 등 수도권 과밀 해소와 국가균형발전을 목표로 이전 작업을 추진했다. 1차 이전은 2012년 국토교통인재개발원의 제주혁신도시 이전을 시작으로 본격화돼 2019년 한국과학기술기획평가원의 충북혁신도시 이전을 끝으로 마무리됐다.

전국 10개 혁신도시와 세종시 등으로 총 153개 기관, 소속 인원 약 5만2000명이 이전했다. 국회예산정책처는 이 가운데 '공공기관의 운영에 관한 법률'상 공공기관 105곳을 별도로 분석했다.

예정처 분석 결과 공공기관 이전은 혁신도시의 인구 증가와 지방세 확충에 일정 부분 기여했다. 2025년 말 기준 전국 혁신도시 인구는 23만4684명이며 이전 공공기관이 2016년부터 2024년까지 납부한 지방세는 총 2조5072억원에 달했다. 지역인재 의무채용제 도입으로 지역 대학 졸업자의 공공기관 취업 기회가 확대된 점도 성과로 꼽힌다.

하지만 실질적인 정착은 여전히 미완이라는 평가다. 미혼·독신자를 포함한 가족동반 이주율은 2025년 기준 71%로 정부 목표치인 75%에 미치지 못했다. 2024년 조사 기준 정주 여건 만족도는 100점 만점에 69.4점에 그쳤다. 혁신도시 산학연 클러스터도 계획 대비 분양률은 81.8%였지만 실제 입주율은 분양 면적 기준 56.6%에 불과했다.

수도권과의 연결도 끊어지지 않았다. 자료를 제출한 104개 기관 가운데 60곳은 수도권행 셔틀버스를 운영한 적이 있으며 2010년부터 2025년까지 관련 예산은 총 1989억9000만원에 달했다. 또 47개 기관은 지방시대위원회의 승인을 받아 수도권에 별도 인력이나 시설을 두고 있는 것으로 조사됐다. 직원 가족의 수도권 잔류와 혁신도시의 '주말 공동화' 문제가 여전히 해소되지 않았다는 지적이 나오는 이유다.

이전 일정이 지연되고 사업비가 늘어난 점도 부담이다. 조사 대상 기관의 이전 일정은 당초 계획보다 평균 28.6개월 늦어졌고 이전 비용도 최초 계획보다 총 6456억2000만원 증가했다.

외곽에 혁신도시를 새로 조성한 방식도 한계로 지목됐다. 국회미래연구원은 일부 신도시형 혁신도시가 주변 인구를 흡수하면서 기존 원도심의 공동화와 쇠퇴를 심화시키는 부작용을 낳았다고 진단했다.

수도권 인구를 지방으로 분산하는 효과 역시 제한적이었다. 국회미래연구원이 2005년부터 2024년까지 국내 인구이동 통계를 분석한 결과 대다수 혁신도시의 유입 인구는 수도권보다 인근 시·도에서 이동한 경우가 많았다.

실제 2024년 대구혁신도시에는 수도권에서 3310명이 유입된 반면 경북·경남·부산·울산 등 인근 지역에서는 9014명이 유입됐다. 부산혁신도시 역시 수도권 유입 인구는 6983명인 반면 인근 시·도 유입 인구는 1만3504명으로 집계됐다. 수도권 인구 분산보다 비수도권 내부의 인구를 재배치하는 데 그쳤다는 분석이다.

이전 완료 이후 순유출로 돌아선 지역도 나타났다. 국회미래연구원에 따르면 신도시형으로 조성된 경북·전북혁신도시가 위치한 지역에서는 유출 인구가 유입 인구를 넘어섰고 울산 중구와 경남 진주시에서도 순유출이 이어졌다.

지역인재 채용 확대의 혜택이 일부 대학에 집중됐다는 지적도 나온다. 예정처가 2018년부터 2024년까지 주요 이전기관의 지역인재 채용 현황을 분석한 결과 한국자산관리공사와 한국토지주택공사 등에서는 지역인재 채용 인원의 71.2~81.0%가 채용 규모 상위 2개 지역대학 출신인 것으로 나타났다.

2차 이전이 1차 이전의 한계를 되풀이하지 않으려면 기관 선정과 청사 건립을 넘어 교육·의료·보육·문화·교통 등 정주 기반을 확충하고 연관 기업과 연구개발(R&D) 인력의 동반 이전을 유도해야 한다는 지적이 나온다.

민보경 국회미래연구원 연구위원은 "1차 이전이 인구가 전반적으로 증가하고 지방 대도시가 성장하던 시기의 '균등 분산' 패러다임이었다면 본격적인 인구 감소 시대에는 정책 환경이 근본적으로 달라질 수밖에 없다"며 "정부의 5극3특 공간정책과 연계해 선택과 집중을 통한 거점 강화 전략을 수립해야 한다"고 말했다.