학생 줄어도 교부금 자동 증가…조세연 "3~5년마다 산식 재검토"

현금성 복지·단기 사업 재원 집중

학령인구 1인당 지방교육재정교부금 추이 및 전망(2014~2060). [사진=조세재정연구원]

학령인구가 빠르게 줄고 있지만 지방교육재정교부금은 국세 수입에 연동돼 자동으로 늘어나는 구조가 이어지면서 교육재정 배분 방식을 재검토해야 한다는 국책연구기관의 연구 결과가 나왔다. 

18일 한국조세재정연구원의 '학령인구 감소 시대의 지방교육재정교부금 개편 보고서에 따르면 현행 지방교육재정교부금은 내국세 총액에서 소방안전교부세 재원을 뺀 금액의 20.79%에 교육세 일부를 더해 지방교육청에 배분하는 방식이다. 경제 성장으로 세수가 늘어나면 교육 수요와 관계없이 교부금도 함께 증가하는 구조다.

반면 학령인구는 지속적으로 감소하고 있다. 보고서에 따르면 초·중등 학생 수는 1980년 약 1004만명에서 2025년 약 555만명으로 줄었다. 학생 수가 절반 가까이 감소하는 동안에도 내국세에 연동된 교부금은 증가하면서 학생 1인당 재원은 확대됐다. 조세연은 이 같은 구조가 실제 교육 수요와 재정 규모 사이의 불일치를 키울 수 있다고 지적했다.

재원 활용에서도 문제가 제기된다. 학생 수 감소로 학교 운영에 필요한 기본적인 비용이 줄어들고 있지만 자동 연동으로 유입되는 재원은 늘어나는 상황이다. 이에 일부 교육청에서는 교육과 직접적인 관련성이 낮은 현금성 복지 사업이나 단기 사업에 재원이 집중되는 현상이 관찰됐다는 것이다. 

교육 단계별 투자 격차도 교부금 개편 논의의 배경으로 제시됐다. 경제협력개발기구(OECD)에 따르면 2021년 기준 한국의 초·중등교육 학생 1인당 공교육비는 구매력평가(PPP) 기준 약 1만6700달러로 OECD 평균인 1만2600달러의 133% 수준이었다. 

반면 고등교육은 1인당 약 1만3500달러로 OECD 평균 1만8100달러의 75%에 그쳤다. 초·중등교육에는 OECD 평균보다 많은 재원이 투입되는 반면 대학 이상 고등교육 투자는 상대적으로 부족한 구조다.

조세연은 이런 구조에 대한 국민의 인식이 관련 정보를 제공했을 때 달라지는지 살펴봤다. 2024년 10월 전국 성인 3066명을 대상으로 온라인 설문실험을 실시한 결과 효율성·국제비교·기회비용 등 정보를 제공받은 집단은 비교집단보다 선호하는 교육예산 비중이 2.2~2.7%포인트 낮았다. 분야별 예산 비교 정보를 제공받은 집단에서는 현재 교육지출을 과다하다고 평가한 비율이 약 25%에서 35%로 높아졌다.

다만 연구진은 설문 직후의 선호 변화를 측정한 결과인 만큼 실제 정책 수용성이나 장기적인 태도 변화로 이어진다고 단정하기에는 한계가 있다고 설명했다.

조세연은 교부금 산정공식을 바꾸는 데 그치기보다 정기적으로 재검토할 수 있는 장치를 마련해야 한다고 제안했다. 중앙정부를 중심으로 교육청·학계·시민사회·교원단체 등이 참여하는 비상설 검토협의체를 구성하고 3~5년 주기로 교부율과 산식, 가중치의 적정성을 점검하는 방안이다. 

이경훈 조세연 부연구위원은 "이 과정에서 검토결과는 공개 보고서로 발간하고 국회와 관계부처가 수용 여부와 사유를 기록하도록 하면 제도 개편의 투명성과 책임성을 높일 수 있다"고 강조했다.