해외 개헌 사례는

4년 중임제, 정책 연속성 있으나 포퓰리즘 우려

분권형 대통령제, 대통령은 외치·총리는 내치

의원내각제, 행정부·입법부 일치...영국, 일본 대표적

지난 5일 국회 본회의에서 방송법 일부개정법률안이 통과되고 있다. [사진=연합뉴스]

정치권을 중심으로 논의되는 '헌법개정'(개헌)의 핵심은 대통령에 집중된 권력 분산이다. 권력 분산에 대한 해외 사례를 보면 권력의 공유가 아니라 책임의 분산이라는 민주주의적 가치가 자리잡고 있다. 미국의 대통령 4년 중임제와 유럽의 분권형 대통령제(이원집정부제), 영국·일본의 의원내각제 등이 대표적이다.

4년 중임제는 현재 5년인 대통령 임기를 1년 줄이되 현직 대통령이 한 번 더 출마할 수 있도록 연임을 허용하는 제도로, 미국이 시행하고 있다. 최대 8년간 대통령직을 수행하면서 정책의 연속성을 유지하고 안정적으로 국정을 운영할 수 있다는 장점이 있다. 또 현직 대통령에 대한 중간 평가가 이뤄지는 만큼 국민 여론에 더 민감하게 반응한다.
 
다만 대통령이 첫 임기 동안 재선을 위해 선심성 정책 등 포퓰리즘성 국정 운영을 할 우려가 있다. 또 연임한 대통령의 경우 5년 단임제와 같이 제왕적 권한을 그대로 누린다는 한계가 있다.

유럽의 이원집정부제는 대통령이 외교와 통일, 국방 등 외치를 맡고 국회가 선출한 총리가 내치를 담당하는 프랑스 방식과 대통령은 최소한의 권한만 갖는 상징적 존재로 두고 입법부와 내각이 권력을 분점하는 독일 방식으로 나뉜다.

이원집정부제 도입 땐 권력이 대통령과 총리로 분산돼 여야 간 극단 대립을 다소 완화할 수 있다. 그러나 대통령이 소속된 정당과 의회 주도 정당이 다른 이른바 '동거 정부'가 나타나면 양측 간 충돌에 오히려 국정 혼란이 가중될 수 있다. 내치와 외치를 구분하는 경계도 불분명해 대통령과 총리의 권한을 어떤 방식으로 어느 수준까지 배분할 수 있을지도 문제다.
 
영국과 일본의 의원내각제는 의회 다수당이나 그 연합의 대표가 총리를 맡아 내각(행정부)을 구성한다. 행정부와 입법부 권력이 일치해 국정 전반의 집행력을 높이고 책임정치를 구현할 수 있다. 내각제는 집권당이 과반 의석을 차지하지 못하는 한 승자독식이 불가능하고 각 정치세력 간 협상과 타협을 해야 하는 연정이 필수다.

의원내각제는 총리가 의회해산권을, 의회는 내각 불신임권을 가져 정부 교체가 쉽다. 그러나 일본처럼 특정 정당이 권력을 독점하면 견제할 수 없고 연정 과정에서 각 당 내부 갈등이 커지면 내각 해산과 의회 재선출이 반복될 가능성도 내포하고 있다.