[기고] 쓰레기산에서 쓰레기밭으로

불법 성·복토, 묻히기 전에 막아야 한다

 

[법무법인 엘프스(ELPS) 김성수 변호사] 

 

 

몇 해 전 우리 사회를 떠들썩하게 했던 ‘쓰레기산’을 기억할 것이다. 폐공장이나 임차한 땅에 수만 톤의 폐기물을 쌓아놓고 행위자는 자취를 감추는 불법투기 방식이다. 2019년 정부의 대대적인 전수조사와 '폐기물관리법' 개정, 행정대집행이 이어지면서 전국의 쓰레기산은 상당 부분 정리되었다.

그렇다면 폐기물 불법투기도 함께 사라졌을까? 안타깝게도 그렇지 않다. 사라진 것은 쓰레기산이라는 ‘모습’이지 불법투기 그 자체가 아니다. 땅 위에 쌓이던 폐기물이 이제는 땅속으로 자리를 옮겼을 뿐이다. 즉 쓰레기밭이 등장한 것이다. 

수법은 한층 교묘해졌다. 농지 개량이나 부지 조성을 명목으로 폐기물을 토사와 섞어 반입하고 정상적인 성토(盛土)인 것처럼 땅에 묻는다. 이른바 ‘불법 성·복토’다. 적법한 재활용 제품임을 내세우며 계약서와 시험성적서까지 갖추고, 대낮에 버젓이 대규모로 들여온다. 겉으로 보면 평범한 공사 현장이다. 그리고 매립이 끝나 흙이 덮이면 폐기물의 흔적도 감추어진다.

 흙은 뒤늦게 말한다

2026년 9월 국회 의원회관 “불법 폐기물 성·복토 토론회”에서 발표된 자료에 따르면 언론 보도 등으로 확인된 불법 성·복토 사례만 75건, 물량은 135만톤을 넘는다. 그러나 이 숫자가 불법 성·복토의 전체 규모를 보여주는 것은 아니다. 이것은 어디까지나 ‘드러난’ 사례일 뿐이다. 땅속에 묻힌 폐기물은 스스로 모습을 드러내지 않는다. 실제 규모는 이보다 훨씬 클 가능성이 높다. 

복토가 끝난 땅은 주변 논밭과 분간되지 않는다. 그러나 땅속에서는 오염물질이 서서히 확산되고, 문제가 드러날 무렵에는 이미 피해가 상당히 커진 뒤다. 이러한 위험은 울산 울주군 사례에서 여실히 드러난다. 업자들은 폐기물 슬러지와 오염토 약 4만6000톤을 흙과 섞어 폐기물이 아닌 것처럼 위장하여 묻었다. 불법 성토가 이루어진 토지의 가치는 모두 합쳐도 2억원이 채 되지 않는데 복구비용은 130억원 이상으로 추정된다. 땅을 전부 팔아도 복구비용의 극히 일부밖에 충당할 수 없다.

그렇다면 나머지는 누가 감당하는가? 토지 소유자와 지방자치단체, 그리고 궁극적으로는 국민이다. 즉 불법 성·복토를 사전에 막지 못하면 사후 복구에 막대한 비용이 들고, 그 부담마저 사회 전체가 떠안게 된다. 이쯤 되면 불법 성·복토를 단순한 폐기물 처리 규정 위반으로 볼 수 없다. 이는 토양과 지하수, 농작물과 먹거리의 안전을 위협하고, 피해 복구 부담을 토지 소유자와 지역사회에 떠넘기는 중대한 환경범죄다. 
 

 ‘얼마나 높이’와 ‘무엇으로’ 사이의 빈틈

그렇다면 왜 이런 일이 되풀이되는가. 환경 사건을 다루다 보면 문제의 상당 부분은 규제의 부재가 아니라 규제 사이의 단절에서 비롯된다는 점을 실감한다. 폐기물 이동 과정을 관리하는 규제와 토지 이용을 다루는 규제는 저마다의 영역에서는 촘촘하지만 두 영역이 맞닿는 지점에서는 관리가 충분히 이어지지 않는다. 

폐기물은 발생부터 최종 처리되는 순간까지 그 이동 과정이 모두 전산시스템으로 관리된다. 그러나 재활용을 거쳐 ‘제품’이 되는 순간 추적은 불가능해진다. 그 제품이 실제로 어느 땅에, 얼마나 묻혔는지를 확인하는 체계는 충분하지 않다.  행정의 구조도 마찬가지다. 개발행위허가 부서는 성토의 높이와 면적을 본다. 폐기물 담당 부서는 재활용 기준을 충족했는지를 본다. 각자의 질문은 분명하다. 그러나 이 흙이 어디에서 와서 어느 토지에 사용되었는지까지 일관되게 확인하는 체계는 부족하다. 불법 성·복토는 바로 그 두 관리체계 사이의 빈틈을 파고든다. 
 

 이제는 대응의 무게중심을 옮겨야 한다

지금까지의 대응은 피해가 드러난 뒤에야 움직이는 경우가 많았다. 땅속에 묻힌 폐기물이 뒤늦게 발견될 무렵에는 이미 불법행위자가 잠적했거나 자력이 없어 복구비용만 고스란히 남는 경우가 적지 않다. 이제는 대응의 무게중심을 사후 복구에서 사전 예방으로 옮겨야 한다. 그러려면 최소한 다음 세 가지가 필요하다. 

첫째, 폐기물이 발생한 곳에서 최종적으로 사용되는 현장까지 끊임 없이 추적할 수 있어야 한다. 일정 규모 이상인 성토에 대해서는 발생원, 운반 차량, 반입량, 사용 필지를 연계해 관리하고, 허가받은 성토량과 실제 반입량을 대조해야 한다
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둘째, 개발행위허가와 폐기물 관리 절차를 하나로 엮어야 한다. 성토재 종류와 발생처, 품질검사 결과를 사전에 확인하고, 반입 과정을 실질적으로 감독해야 한다. 서류가 구비되어 있다는 것과 흙이 안전하다는 것은 별개 문제다. 시험성적서 한 장이 땅속의 안전까지 보증해주지는 않는다. 나아가 중간가공폐기물 상태로 공사 현장에 들여와 흙과 섞어 곧바로 성토하는 방식, 이른바 ‘현장 재활용’까지 고려하면 반입과 혼합 단계의 현장 확인을 강화해야 할 필요성이 더욱 크다. 

셋째, 실제 불법행위자에게 끝까지 책임을 물을 수 있는 체계를 만들어야 한다. 불법투기에는 배출업체, 브로커, 운반업체가 조직적으로 얽혀 있는 경우가 많다. 현장에서 적발된 실행행위자만 처벌해서는 그 고리를 끊을 수 없다. 폐기물과 돈의 흐름을 거슬러 올라가는 광역·연계 수사체계를 갖추고, 범죄수익과 책임재산을 확보해야 한다. 

아울러 일정 규모 이상인의 고위험 성·복토에 대해서는 폐기물 처리비용까지 고려한 복구 이행보증제도를 검토할 필요가 있다. 행위자가 잠적하거나 자력이 없더라도 신속하게 복구할 수 있도록 공적 재원을 마련하는 방안도 함께 고민해야 한다. 
 

 제도 개선이 현장의 변화로 이어져야 한다

그동안 제도 개선도 이루어져 왔다. 2019년 '폐기물관리법' 개정으로 불법폐기물 처리책임자의 범위는 이미 상당 부분 넓어졌다. 지난 9월 일정 규모 이상인 성토에 감리자 지정과 이행보증금 예치를 의무화하는 내용으로 국토계획법 개정안 두 건이 발의되었고, 지난 10월에는 폐기물이나 재활용 골재·토사를 성토재로 쓸 때 공급계획 승인과 전산 입력, 관할 행정기관 보고를 의무화하는 내용의 폐기물관리법 개정안이 발의되었다. 즉 불법폐기물의 처리책임을 묻는 법적 장치는 이미 마련되어 있고, 사전 예방을 강화하기 위한 입법 논의도 이어지고 있다. 하지만 더욱 중요한 것은 그 법이 제대로 작동하도록 하는 환경을 조성하는 것이다. 

쓰레기산은 눈에 보여 그 존재를 확인하고 제거에 나설 수라도 있었다. 하지만 쓰레기밭은 피해가 겉으로 드러날 때까지 존재를 알아차리기 어렵다. 그래서 불법 성·복토는 더 이상 개별 지방자치단체의 단속과 복구에만 맡겨둘 문제가 아니다. 폐기물의 발생에서 최종 사용까지 책임의 공백을 메우는 국가 차원의 관리체계 정비가 시급하다. 

더 무서운 것은 눈에 보이지 않는 쓰레기밭이다. 땅 위의 쓰레기산을 치우는 데서 멈추지 말고 땅속에 새로운 쓰레기밭이 만들어지는 것을 막아야 한다. 묻힌 뒤에 파내는 것보다 묻히기 전에 막는 것, 그것이 환경을 지키고 사회적 비용도 줄이는 길이다.