비상 과도기·與小野大…文대통령 해법은 ‘네이밍 업무지시-내각 속행카드-차관 중심’

문재인 대통령 당선인이 9일 오후 서울 종로구 세종로 소공원에서 열린 '국민들과 함께하는 개표방송'에 참석하고 있다.[사진=유대길 기자, [e-mail]]

아주경제 최신형 기자 =‘파격의 일주일’이란 평가를 받은 문재인 대통령 초반 국정운영 프로세스의 삼각 축은 ‘네이밍 업무지시, 내각 속행 카드, 차관 중심 임시체제 예고’다. 여기에는 신·구 정권 간 불편한 동거 체제와 여소야대(與小野大)의 파고를 만난 ‘비상 과도기 정부’ 국정 운용의 묘가 숨어 있다.

18일 정치권과 법률전문가들에 따르면 문재인 정부의 국정운영 초반 특징은 ‘분업’과 ‘속도’다. 문 대통령은 취임 직후인 지난 10일부터 직접 업무지시를 통해 적폐 청산 등 개혁에 드라이브를 걸었다.

첫 장관급 인사인 공정거래위원장 제청권은 유일호 국무총리 권한대행 겸 경제부총리가 행사했다. 동시에 정부는 차관 중심의 국정운영에 시동을 걸었다. 대통령 자신과 당·정·청이 동시에 움직이며 검찰과 재벌 개혁을 정조준하는 쌍끌이 개혁에 나선 셈이다.

◆업무지시, 트럼프式 행정명령과 유사한 ‘직무명령’

가장 눈에 띄는 국정 운용의 묘는 대통령의 ‘업무지시’다. 문 대통령은 지난 10일 업무지시 1호인 일자리위원회 구성을 시작으로, 12일 국정교과서 폐기·임을 위한 행진곡 제창(2호)→15일 미세먼지 응급감축 지시(3호)→같은 날 세월호 참사로 희생된 기간제 교사 2명 순직 인정(4호)→17일 검찰 돈봉투 만찬 감찰 지시(5호)를 지시했다.

도널드 트럼프 미국 대통령이 ‘행정명령’을 통해 공약을 지키는 것과 유사한 방식이다. 다만 문 대통령의 업무지시는 법률상 행정명령과는 구별된다.

한상희 건국대학교 법학전문대학원 교수는 이날 본지와의 통화에서 “전 정권의 장관들이 있지만 업무를 수행하기 어려운 상황이다 보니, 행정부 수반인 대통령이 직접 지시를 내리는 것”이라며 “(행정부) 내부적 업무지시는 행정명령이 아닌 직무명령으로 봐야 한다”고 밝혔다.

미국 대통령의 행정명령은 헌법에 따른 권한이다. 법률적 효력을 갖는 셈이다. 우리의 경우, 대통령 업무지시는 국무조정실이 ‘대통령지시사항 관리지침’에 띠라 추진 상황을 점검한다. 새 대통령 출범 이후에도 효력이 유효한 행정명령과는 차이가 있다.

문 대통령이 트럼프식 행정명령과 유사한 카드를 꺼낸 것은 ‘업무지시의 재량권’ 때문이다. 대통령과 정부의 모든 행정행위는 법적 근거를 수반한다. 신·구 정권 체제에선 정부에 지시도, 정부 입법안도 사실상 어렵다. 여소야대인 만큼 청부입법의 통과 여부도 예단할 수 없다.
 

지난 3월 4일 서울 광화문 광장에서 열린 박근혜 탄핵 촉구 촛불집회. [아주경제 최신형 기자]

◆내각 속행 카드와 차관 중심··· “국정공백 막아라”

하지만 업무지시는 법 개정 없이 대통령이 재량권으로 할 수 있다. 모법과 충돌하지 않는다면, 사실상 대통령 재량권은 무한대다. 이재교 세종대 교수(변호사)는 “대통령 업무지시는 그 자체로 끝이 아니다. 절차를 밟아보라는 것”이라며 “시행 과정 중에 아니다 싶으면 거둬들이는 것”이라고 말했다.

이에 따라 문재인 정부는 내각 완성 여부에 따라 업무지시→시행규칙 개정→시행령 개정→법률 개정→헌법 개정 등을 통해 순차적으로 국정운영을 할 것으로 전망된다.

그 다음은 ‘내각 속행 카드’다. 문 대통령은 취임 직후 이낙연 국무총리 후보자를 전격 지명했다. 헌법(제94조)에 따른 내각 제청권 행사 때문이다. 국회 인사청문회 의결까진 한 달 정도 소요된다.

​청와대는 국정 공백이 장기화할 조짐을 보이자, 헌법 위반 논란에도 유일호 권한대행에게 첫 장관급 인사인 김상조 공정거래위원장 인선 과정에서 국무위원 제청권을 요청했다. 헌정 사상 전례 없는 일이다. 이르면 내주 발표될 외교부 장관 제청권도 유 권한대행이 할 가능성도 배제할 수 없다.

차관 중심 내각 운영에도 속도를 냈다. 홍남기 국무조정실장은 이날 첫 차관회의를 주재했다. 이는 차관 중심의 부처 운영→청와대 수석실과 협의→대통령에게 보고 등의 프로세스를 가진 임시체제 형태다.

각 장관 임명 전까지 국무회의 대신 차관회의를 통해 새 정부 정책 로드맵을 조정하겠다는 대통령의 뜻이 반영된 결과로 보인다.

문 대통령은 다음 주 두 차례 차관 인사를 단행할 것으로 전해졌다. 청와대 수석과 비서관 등은 향후 한 달간 장관급 인사 검증에 돌입한 뒤 검증을 통과한 후보자부터 대통령이 임명하는 과정을 밟을 것으로 예상된다. 
 

이낙연 국무총리 후보자가 14일 오후 서울 종로구 금융감독원 연수원에 마련된 사무실로 첫 출근을 하며 관계 공무원들과 인사하고 있다.[사진=남궁진웅 기자, [e-mail]]