대통령 개헌안에 토지공개념·상생 명시…경제민주화 강화

수도조항 신설 "수도 이전 필요성 대두 여지"…"토지 공공성 위해 제한·의무 부과 가능"

'제2국무회의' 국가자치분권회의도 신설…주민발안·주민투표·주민소환제 규정

정부 헌법개정안 주요 내용 및 일정 [그래픽=김효곤 기자 [e-mail]]

문재인 대통령이 발의할 개헌안에 사회적 불평등 심화 해소 차원에서 토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 제한을 가하는 내용의 '토지공개념'이 명시됐다. 또 '상생' 개념을 추가, 기존의 경제민주화 조항을 한층 강화했다.

또 수도조항이 신설돼 수도에 관한 사항을 법률로 정하도록 했다. 지방정부 구성에 자주권을 부여하고, 자치행정·자치입법·자치재정권을 강화해 자치분권 국가를 지향한다는 점을 분명히 했다.

청와대는 21일 오전 이런 내용을 골자로 하는 대통령 개헌안의 총강·경제·지방분권 관련 사항을 발표했다.

조국 청와대 민정수석은 토지공개념 강화 취지와 관련, "현행 헌법도 해석상의 토지공개념이 인정되고 있다"며 "그러나 택지소유상한에 관한 법률은 위헌판결을, 토지초과이득세법은 헌법불합치 판결을 받았고 개발이익환수법은 끊임없이 공격을 받는 상황"이라고 설명했다.

토지공개념은 기존 헌법 23조 3항과 122조에도 담겼지만, 해석상의 개념이어서 이에 근거해 시행된 정책의 상당수가 위헌 시비를 불러 도입과 폐지를 되풀이했다.

토지공개념이 명시된 개헌안이 통과될 경우, 토지개발에 대한 이익환수나 부동산 소득에 대한 과세가 강화된다.

또 세금의 근거인 주택 공시가격은 실거래가와의 격차를 줄이기 위해 더 올라갈 수 있고, 정부가 추진 중인 종합부동산세 개편작업도 탄력을 받는다.
 

청와대 조국 민정수석이 21일 오전 춘추관 대브리핑실에서 문재인 대통령이 발의할 개헌안 중 '지방분권'과 '경제부문'을 설명하고 있다. [연합뉴스]

이번 대통령 개헌안은 현행 헌법의 119조 2항에 규정한 '경제주체 간의 조화를 통한 경제민주화'에 '상생'을 추가, 경제민주화를 강화했다.

조 수석은 "경제조항 개정에 '국가가 성장하면 국민도 성장해야 한다'는 의미가 담겼다"며 "국민 간 소득격차, 빈곤의 대물림, 중산층 붕괴 등 양극화가 경제성장과 국민통합을 가로막는 만큼 이를 해결하지 않으면 대한민국의 미래가 어둡다는 인식에서 비롯됐다"고 설명했다.

이를 위해 양극화 해소와 일자리 창출 등 공동의 이익과 사회적 가치를 실현하기 위해 협동조합 등 사회적 경제의 진흥을 위한 국가의 노력 의무도 신설했다.

골목상권 보호와 재래시장 활성화 등이 주요 현안이 되는 상황을 고려, 소상공인을 보호·육성 대상에 별도로 규정했다.

기업에 상대적으로 취약한 소비자 권익을 위해 소비자 권리를 신설하고, 현행 헌법의 소비자보호운동 보장 규정을 폭넓은 개념인 소비자 운동으로 개정했다.

대통령 개헌안에는 또 '수도를 법률로 정한다'는 조항이 헌법 총강 제3조 영토조항 뒤에 신설됐다.

청와대는 "국가기능의 분산이나 정부부처 등의 재배치 등의 필요가 있고, 수도 이전의 필요성도 대두될 수 있다"며 "이번 개정을 통해 수도에 관한 사항을 법률로 정하도록 했다"고 밝혔다.

개헌을 통해 수도를 법률로 정한다는 조항이 포함될 경우, '수도는 서울'이라는 관습헌법이 효력을 잃고 국회에 법률로 수도를 정할 의무가 발생한다.

국회 입법과정에서 행정수도와 경제수도 등으로 수도가 복수화될 가능성도 제기된다.

개헌안에는 △지방정부 권한의 획기적 확대 △주민참여 확대 △지방분권 관련 조항의 신속한 시행 등 3가지 핵심 내용이 포함됐다.

지방자치단체를 '지방정부'로, 지방자치단체의 집행기관을 '지방행정부'로 명칭을 각각 변경했다.

또 지방정부가 스스로 적합한 조직을 구성할 수 있도록 지방의회와 지방행정부의 조직구성과 운영에 관한 내용을 지방정부가 정할 수 있도록 해 지방정부 구성에 자주권을 부여했다.

지방정부의 자치입법권이 더욱 폭넓게 보장되도록 '법률에 위반되지 않는 범위에서' 조례로 제정할 수 있도록 했다.

자치재정권 보장이 지방정부의 재정을 악화시키거나 지역 간 재정격차 확대를 초래하지 않도록 국가와 지방정부 간, 지방정부 상호간 재정 조정에 대한 헌법적 근거도 마련했다.

주민이 지방정부의 부패와 독주를 견제할 수 있도록 법률상 권리였던 주민발안·주민투표·주민소환 제도를 규정했다.

이와 함께 제2국무회의인 '국가자치분권회의'를 신설하고, 입법과정에서 지방의 의견이 반영될 수 있도록 했다.

그 일환으로 지방자치와 관련된 법률안에 대해 국회의장이 지방정부에 통보하고, 지방정부가 이에 대해 의견을 제시할 수 있게 했다.

조 수석은 "자치와 분권, 불평등과 불공정을 바로잡아 달라는 것은 국민의 명령이고 시대정신이다. 지난 대선에서 후보 모두가 지방분권 개헌을 주장했고, 정치권이 경제력 집중과 양극화 해소 및 불공정 거래와 갑질 근절을 외치고 있다"며 "헌법이 바뀌면 내 삶이 바뀐다. 새로운 대한민국은 개헌으로 시작될 것"이라고 말했다.